INTRODUCTION : LA MISSION - LA PROCEDURE SUIVIE

Par lettre en date du 29 octobre 1998, le ministre de l’Education nationale, de la recherche et de la technologie, et la ministre déléguée chargée de l’enseignement scolaire ont demandé, en raison du malaise constaté chez une partie des chefs d’établissement, que soit menée “ une mission de concertation et de réflexion destinée à proposer des mesures tendant à redonner à la mission de chef d’établissement les moyens, la considération, les conditions de travail, les procédures de recrutement et les carrières adaptés aux nécessités et aux enjeux à venir ” (cf. annexe n° 1). La procédure retenue “ pour écouter et recueillir les suggestions des chefs d’établissement et de leurs organisations représentatives, des acteurs et des partenaires du système éducatif ” a consisté à mettre en place : ·- un groupe national de suivi composé de représentants désignés : directeurs d’administration centrale, membres des inspections générales, personnels d’encadrement au niveau académique, chefs d’établissements, - une table ronde, composée des organisations représentatives des chefs d’établissement, des organisations représentatives des partenaires et acteurs du système éducatif, et des membres du groupe national de suivi (cf. annexe n° 2). Table ronde et groupe national de suivi ont été réunis quatre fois, le même jour :
- le 19 novembre 1998 : installation par le Ministre et adoption de la méthode de travail,
- le 17 décembre 1998 : réflexion sur les missions et l’organisation des établissements,
- le 4 février 1999 : réflexion sur les missions du chef d’établissement,
- le 11 mars 1999 : réflexion sur la situation du chef d’établissement : recrutement, formation, évaluation, carrière, rémunération, suivant ainsi le schéma directeur de la réflexion adopté par la table ronde le 19 novembre (cf. annexe n° 3).
Durant le même temps, le responsable de la mission et le rapporteur général ont procédé à de nombreuses auditions, soit d’organisations représentatives de chefs d’établissement et de partenaires et acteurs du système éducatif, soit de personnes ayant demandé à être entendues à titre individuel. Parallèlement, conformément à la suggestion des ministres, les recteurs d’académie ont été invités par la directrice du cabinet du ministre (lettre du 7 décembre 1998) à “ mettre en place un dispositif académique de concertation ” (cf. annexe n° 4). De nombreuses contributions en provenance des académies, de membres de la table ronde ou du groupe national de suivi, ou tout simplement individuelles, ont ainsi alimenté la réflexion. Celle-ci a été conduite sans tabou, conformément au souhait exprimé par le ministre lors de l’ouverture de la table ronde ; le présent rapport espère en être le reflet fidèle, étant entendu que les propositions qui y sont formulées n’engagent que ses auteurs. Tout en étant conscients de la complexité des problèmes et de la nécessité de respecter des équilibres entre tous les acteurs du système éducatif, les chefs d’établissement, dont le malaise est réel, attendent de cette réflexion une clarification des missions que leur confie la nation, et avant une revalorisation matérielle légitime dans certains cas, une amélioration concrète de leurs conditions de travail ainsi qu’une considération renouvelée pour un métier qu’ils aiment, mais qui est devenu, au fil des temps, très difficile. Fidèle à la démarche adoptée dans le cadre du schéma directeur de la réflexion, le rapport, après un état des lieux sur le climat qui règne actuellement parmi les chefs d’établissement, s’attachera :
- dans un premier temps à clarifier les missions de l’établissement scolaire tel qu’il se vit aujourd’hui et à dégager l’organisation qui devrait en découler dans l’établissement, entre établissements, et au sein de la chaîne hiérarchique,
- dans un deuxième temps à redéfinir le rôle du chef d’établissement et le mode de pilotage susceptible d’améliorer ses conditions de travail, - enfin, dans une dernière étape, à en tirer les conséquences en matière de recrutement, de formation, de progression de carrière et de débouchés.

I - LES RAISONS D’UN MAL-ETRE

Le malaise évoqué dans la lettre de mission des ministres est réel : on le perçoit à travers les déclarations syndicales, mais aussi sur le terrain, et toutes les synthèses académiques l’ont relevé. Les chefs d’établissement sont attachés à leur métier, dont ils connaissent l’importance pour le système éducatif, mesurent les enjeux sociaux et apprécient la richesse, même lorsqu’elle est source de complexité. Mais précisément parce qu’ils ont, à juste titre, une haute idée de ce métier, ils déplorent de n’être pas en bonne situation pour 1’exercer. Divers facteurs concourent à ce sentiment, souvent proche de la frustration. D’abord l’alourdissement des tâches, qui résulte pour une part de l’évolution sociale et pour une autre part  moins justifiable  de la multiplicité des demandes en provenance de la hiérarchie administrative. Ensuite une disproportion entre les responsabilités de toute nature et les moyens d’action accordés pour y faire face. Enfin une impression de solitude par rapport aux autorités supérieures, et d’incertitude quant aux attentes précises de l’institution et aux perspectives de carrière.

1.1 - Des contraintes qui s’accumulent
De même que l’Ecole, les chefs d’établissement voient s’accroître et se diversifier les tâches qui leur incombent. La nécessité de mener au succès des élèves dont l’hétérogénéité est à la mesure de la démocratisation de l’enseignement impose de recourir à des formes d’accueil, de pédagogie et de parcours scolaires plus individualisées qu’autrefois et complexifie par là même le fonctionnement des établissements. La crise de l’autorité (ou des valeurs qui la sous-tendent) engendre des comportements d’incivilité qu’il faut savoir endiguer et prévenir, les difficultés économiques auxquelles se heurtent certaines familles font que des enfants se trouvent délaissés et, en mal de repères comme d’espérance, rejettent l’Ecole au même titre que la société : dans les deux cas, on compte sur les établissements pour pallier la défaillance des structures parentales, mission qu’ils ne sont pas toujours préparés à assumer (“ le chef d’établissement doit réussir là où tous les autres ont échoué ”). Par ailleurs, les pressions exercées sur les chefs d’établissement se multiplient : attitudes consuméristes de parents en quête de “ bonnes ” classes, campagnes médiatiques autour d’une réforme, d’un palmarès ou d’un incident, intérêts parfois divergents au sein de la communauté éducative et entre lesquels il faut arbitrer... D’où le sentiment d’être “ surexposés ”, voire transformés en “ boucs émissaires ” auxquels sont imputées toutes les difficultés non résolues, y compris lorsqu’elles ne peuvent trouver de solution qu’à un autre niveau territorial ou hiérarchique. A cette surexposition s’ajoute la surcharge. D’une part, la corbeille s’alourdit d’obligations nouvelles dont les chefs d’établissement ne contestent pas l’utilité pour le bon fonctionnement du système, mais qui ne sont pas assorties des moyens matériels ou institutionnels nécessaires : sont souvent cités, notamment, la gestion des aides éducateurs, des fonds sociaux et des bourses des collèges, ainsi que le remplacement des enseignants absents pendant une courte période. D’autre part  et surtout  s’amoncellent les tâches dont l’utilité leur paraît moins évidente : ainsi les “ journées ” ou “ semaines ” à thème qui s’ajoutent les unes aux autres sans programmation préalable et dont ils préféreraient que la liste soit fixée en début d’année scolaire. Mais ce sont surtout les demandes d’informations qui font l’objet de critiques, car le bilan coût en temps/avantages pour l’institution paraît très négatif. Ces demandes émanent aussi bien des services ministériels que de ceux des rectorats et des inspections académiques. Elles sont souvent redondantes, parfois répétitives, et impartissent presque toujours un délai de réponse très bref. “ Chaque service s’imagine qu’on ne travaille que pour lui ” constatent les chefs d’établissement, contraints de fournir presqu’au même moment des données identiques à des divisions différentes mais néanmoins voisines. L’interconnexion des destinataires (surtout au sein d’une même unité) est techniquement tout à fait possible mais ne semble jamais réalisée; et les responsables ne se soucient guère de coordonner les demandes afin d’alléger la charge qu’elles représentent pour les établissements. Cet afflux provoque pourtant “ la saturation ” (voire, selon certains, “ l’asphyxie ”), et il est d’autant plus mal vécu qu’il paraît correspondre à un dysfonctionnement des échelons supérieurs plutôt qu’à une nécessité véritable du pilotage (“ les chefs d’établissement sont pourvoyeurs d’informations pour des sphères de gestion dont ils sont coupés et qui ne fonctionnent que sur leur logique interne ”).
Proposition 1 : interconnecter les services des rectorats et des inspections académiques; désigner au niveau rectoral une personne chargée d’établir annuellement la liste des informations qui seront demandées aux établissements; adresser cette liste aux établissements et à l’administration centrale ; prévoir des délais de réponse suffisants. Les systèmes de gestion informatisés font l’objet de critiques tout aussi vives : lourds, peu conviviaux, trop souvent défaillants, ils représentent “ une contrainte supplémentaire ”, d’autant qu’ils doublent souvent d’autres modes de communication. Plus généralement, on conteste l’esprit dans lequel ils ont été mis en place : “ conçus pour améliorer la connaissance de la hiérarchie, ils ne sont pas des outils adaptés aux besoins des établissements ”; et même lorsqu’ils veulent répondre à cette seconde finalité, leur utilisation ne va pas de soi : la dernière version du TRMD est parfois établie manuellement, le logiciel “ emploi du temps ” est jugé déficient, les données intéressantes pour le pilotage ne peuvent pas être aisément repérées dans les tableaux IPES...
Proposition 2  : prendre en compte les besoins et les contraintes des établissements dans la conception des systèmes d’information de gestion informatisés. De toutes ces charges  dont certaines, il faut y insister, pourraient et devraient être immédiatement allégées — résulte une perte de temps et d’énergie dommageable pour la fonction de direction : lorsque les mille et une tâches quotidiennes se font trop absorbantes, il est difficile d’animer, de coordonner et de planifier. Voir leurs missions hiérarchisées et “ recentrées sur l’essentiel ” pour ne plus être “ englués dans l’immédiateté ” est un vœu unanimement formulé par les chefs d’établissement: ils déplorent de se trouver dispersés, talonnés, engorgés par un trop plein d’activités superficielles qui les empêche de prendre le recul indispensable à l’exercice de leur métier. “ Donnez-nous le temps de diriger ” demandent-ils, relevant au passage que l’image actuelle de leur fonction, envahie par “ l’administration ” au sens le plus réducteur du terme, n’incite guère les enseignants de leurs établissements à se présenter au concours de recrutement.

1.2 - Des moyens d’action insuffisants
La possibilité de diriger efficacement un établissement dépend aussi, pour une large part, des moyens disponibles : personnels à qui l’on peut confier un certain nombre de tâches, et pouvoirs autres que d’incitation pour obtenir la contribution des membres de la communauté éducative aux activités déterminées par les autorités hiérarchiques ou le projet d’établissement. A supposer même que le poids des obligations “ administratives ” soit allégé, bon nombre d’entre elles pourraient être accomplies non par les chefs d’établissement eux-mêmes, mais sous leur surveillance. Or, le staff qui les entoure n’y suffit pas : l’adjoint (quand il existe) doit seconder plutôt que décharger, le gestionnaire a son propre champ de compétences  y compris financières  le CPE se consacre en priorité à la vie scolaire, le secrétariat est trop peu fourni ou qualifié, la maintenance et l’aide à l’utilisation des matériels informatiques ne peut être assurée. On reviendra plus loin sur l’organisation souhaitable de l’équipe entourant le chef d’établissement, mais il convient de souligner dès à présent qu’elle devrait être étoffée : la fonction de stratège qu’implique le poste ne peut être exercée pleinement et sereinement si elle est parasitée en permanence, suivant une expression souvent entendue, par “ l’obligation de jouer les bouche-trous ”. Dans un autre ordre d’idées, les chefs d’établissement regrettent de manquer de moyens pour influer sur la situation et le comportement des personnels. Ils jugent les missions et obligations statutaires insuffisamment clarifiées, et inadaptée la notation administrative “ telle qu’elle existe aujourd’hui, c’est-à-dire enfermée dans des règles et des barèmes stricts ”. Ils souhaiteraient récompenser l’investissement personnel et, à l’inverse, ne pas “ consolider les frilosités, les immobilismes, voire les insuffisances ”, mais éprouvent à cet égard un sentiment de relative impuissance car ils n’ont pour levier que leur force de persuasion (et parfois, pour les enseignants, quelques HSE). Pourtant, il est clair que la réussite d’une politique d’établissement dépend de l’engagement de tous et que l’impossibilité de reconnaître cet engagement a, de part et d’autre, quelque chose de décourageant. Même la mise en oeuvre des directives ministérielles est parfois rendue malaisée par l’insuffisance des moyens d’action institutionnels : comment, par exemple, convaincre un professeur réticent de remplacer un collègue absent, et pourquoi faire reposer in fine sur les seuls chefs d’établissement la responsabilité de la consigne “ pas de classe sans enseignant ” alors qu’ils ne peuvent compter que sur la bonne volonté de chacun ? Ils n’aspirent pas à régenter les carrières, mais à exercer sur elles - et pour le champ qui les concerne - une influence à la mesure de la connaissance qu’ils ont des intéressés. Et, dans la vie quotidienne des établissements, ils ne revendiquent pas le pouvoir de distribuer discrétionnairement bons points et punitions, mais voudraient qu’on leur donne des possibilités plus réelles d’encadrer efficacement les activités, afin que toutes “ aillent dans la même direction ”.

1.3 - Une condition insatisfaisante
Des inquiétudes mêlées d’amertume se font sentir dans plusieurs domaines. On mentionnera en premier lieu les relations avec “ la hiérarchie ” (rectorats et inspections académiques), à laquelle sont reprochés une attitude plus voisine de la direction que du pilotage, et un éloignement qui ne s’explique pas uniquement par la géographie. A une époque où l’on prône la politique contractuelle et une gestion plus attentive des ressources humaines, les modes de commandement traditionnels (parfois qualifiés avec sévérité) sont malaisément supportés : pourquoi faut-il, demandent maints chefs d’établissement, que l’attribution des moyens demeure aussi mécanisée, que le TRMD soit unilatéralement modifié, que le contrôle a priori l’emporte sur l’évaluation et que la concertation soit aussi rare ? “ La notion d’équipe doit aussi s’appliquer à l’interface tutelle-établissements ” : de ceux-ci émane un message qui doit être écouté, et leurs chefs voudraient qu’on leur fasse davantage confiance pour appliquer les directives ministérielles en tenant compte des spécificités de l’unité éducative dont ils ont la charge. “ Confiance ” est un mot souvent entendu, qui exprime un souhait. “ Solitude ”, qui traduit un regret mais aussi l’inquiétude, revient tout aussi fréquemment. “ Nous sommes isolés bien qu’au front ” : les corps d’inspection n’apportent pas toujours le soutien nécessaire à la mise en oeuvre des réformes, des informations importantes sont connues des organisations syndicales avant d’être transmises aux chefs d’établissement (qui les apprennent parfois par les media ou les personnels élus au conseil d’administration), l’aide apportée par les services académiques en cas de difficulté est parfois insuffisante. De manière générale, la communication est jugée lacunaire parce que principalement descendante et, de surcroît, écrite : les recteurs connaissent mieux les proviseurs que les principaux, et davantage ceux du chef-lieu que des zones éloignées, certains inspecteurs d’académie ne sont pas assez attentifs aux établissements, et les réunions au cours desquelles pourraient être débattues des questions ayant une incidence directe sur les politiques à suivre sont beaucoup trop rares. Quant à l’inquiétude, elle s’exprime tout particulièrement à propos d’une éventuelle mise en jeu de la responsabilité pénale. Bien que les exemples en soient jusqu’ici très peu nombreux, maints chefs d’établissement redoutent que la judiciarisation de la société ne gagne bientôt l’Ecole, et qu’on leur impute à faute une situation contre laquelle ils ne pouvaient rien. Les équipements défectueux sont l’une des principales causes d’accident, mais l’entretien incombe aux collectivités territoriales de rattachement : que faire lorsque cellesci tardent à entreprendre les réparations ou réfections nécessaires ? On reviendra plus loin sur ce que devrait comporter la formation initiale et continue en matière de connaissances juridiques, notamment pour la prévention du contentieux. Mais deux propositions peuvent être dès maintenant avancées :
Proposition 3 : l’administration centrale devrait publier aussitôt que possible le guide juridique annoncé aux chefs d’établissement; les services juridiques des académies devraient être étoffés et comporter, dans les I.A., des relais capables de conseiller les chefs d’établissement pour les affaires simples et de les aiguiller vers des autorités qualifiées lorsque la question est plus grave ou complexe.
Proposition 4 : les collectivités territoriales pourraient être incitées à déléguer aux établissements des crédits de maintenance leur permettant de faire procéder eux-mêmes aux réparations urgentes mais de portée financière limitée. Enfin, des insatisfactions se manifestent à propos du statut personnel. La position d’adjoint est jugée ingrate parce que mal définie et dépourvue de l’aura, voire de l’autorité des chefs. Excepté ceux qui ne souhaitent pas se trouver en première ligne, les adjoints jugent parfois difficile de vivre “ dans le sillage ou dans l’ombre ” de quelqu’un qui est à la fois leur pair et leur supérieur, et voudraient que le “ rite initiatique ” obligatoire pour accéder à la fonction de proviseur ou de principal ne se prolonge pas trop longtemps. D’autre part, les conditions de rémunération offertes, surtout en début de carrière, sont très généralement contestées. Est-il normal que les dirigeants d’un établissement, dont les horaires de travail, les contraintes et les responsabilités dépassent ceux des autres membres de la communauté éducative, soient moins bien rétribués que certains de ceux-ci, et une telle situation serait-elle concevable dans d’autres secteurs d’activité publics ou privés ? Est-il normal, aussi, que certains logements de fonction soient malcommodes au point que leur occupation ne peut être considérée comme un avantage en nature mais bien plutôt comme une contrainte supplémentaire ? Est-il normal, enfin, que les personnels de direction débutants, notamment les enseignants agrégés, reçoivent une rémunération moins importante que celle qu’ils percevaient dans leurs anciennes fonctions lorsqu’elles étaient assorties d’heures supplémentaires, et n’y a-t-il pas là une cause de la faible attractivité du concours de recrutement ?
Des propositions concernant ces différents points seront faites dans la dernière partie du rapport. Mais il convient de relever d’emblée que les insatisfactions relatives aux conditions de rémunération et de carrière rejoignent les doléances qui ont trait aux conditions d’exercice du métier : les unes et les autres concourent à donner aux chefs d’établissement le sentiment que leur fonction est insuffisamment reconnue, à la fois institutionnellement et socialement. Ce sentiment, justifié pour une bonne part, mérite d’être pris en considération : on peut en effet estimer qu’au moment où des réformes vont accroître le besoin d’une coordination efficace et d’un pilotage vigilant, tout ce qui contribue à valoriser la fonction de direction sert la cause des établissements et des élèves autant que celle des personnels intéressés. Les suggestions qui seront formulées résultent de “ l’état des lieux ” auquel a procédé la table ronde : si les souhaits des participants ont été en certains cas différents, le constat des problèmes à résoudre recueille un très large assentiment. Les solutions préconisées dépassent parfois le cadre des établissements, car le fonctionnement de ceux-ci est inséparable du système dont ils constituent le maillon premier  dans les deux acceptions du terme. Certaines ont trait au maillage du territoire, d’autres aux rapports avec la hiérarchie ou à la répartition des fonctions ; elles sont parfois assorties d’alternatives, et s’efforcent de prendre en compte les différences de taille et de situation des établissements, qui retentissent sur la nature des activités qui y sont conduites. Conformément à la logique retenue par la table ronde, elles vont du plus général  les missions dévolues aux établissements et l’organisation qu’elles supposent  au plus particulier : les tâches incombant aux chefs d’établissement et le statut fonctionnel et personnel qu’il convient de leur reconnaître.  Les citations en italique correspondent à des constats, à des critiques ou à des propositions formulées dans ces contributions et qu’il a paru intéressant de restituer  Les rémunérations complémentaires éventuelles étant prises en compte.