Titre 1 La formation au croisement de plusieurs légitimités

1.Introduction : Les acteurs et le système : les principes fondateurs

Qui administre la formation professionnelle ? Le livre IX du Code du travail, consacré à “ la formation professionnelle continue dans le cadre de l’éducation permanente ” apporte une réponse de principe d’une grande clarté à la question posée. L’article L.900-1 du Code du travail stipule en effet que “ la formation professionnelle permanente constitue une obligation nationale. Elle comporte une formation initiale et des formations ultérieures, destinées aux adultes et aux jeunes déjà engagés dans la vie active ou qui s’y engagent. Ces formations ultérieures constituent la formation professionnelle continue […]. L’État, les collectivités locales, les établissements publics, les établissements d’enseignement publics et privés, les associations, les organisations professionnelles syndicales et familiales, ainsi que les entreprises concourent à l’assurer. ” Ainsi, la formation professionnelle continue est-elle mise en œuvre et administrée par une pluralité d’acteurs.
La formation professionnelle continue se distingue de la formation initiale par son mode d’organisation. Elle constitue une “ obligation nationale ”, et non un service public, à la réalisation de laquelle concourent tous les acteurs de la vie économique et sociale, chacun jouissant d’une large autonomie d’action.
Dans cette conception, l’État n’a pas le rôle prééminent qui est le sien en matière de formation initiale. Il apparaît comme un partenaire qui négocie et contracte tout en assurant la cohérence de l’ensemble. C’est dans ce mode d’organisation, fondé sur l’intervention d’acteurs multiples, la négociation collective, la gestion paritaire et les lois du marché que réside l’originalité du “ système français ” de formation professionnelle continue. Il est redevable au projet de “ nouvelle société ” mis en œuvre par le gouvernement de Jacques Chaban-Delmas en 1969 et aux principes de la politique sociale préconisée, à la même époque, par Jacques Delors. Ce projet, fondé notamment sur les analyses de Michel Crozier relatives à la “ société bloquée ” en raison de l’omnipotence de l’État, visait avant le mouvement de décentralisation des années 80 à donner de l’espace aux acteurs du jeu social. La formation continue était alors considérée comme un domaine d’application de cette approche. C’est pourquoi l’organisation et le financement de la formation continue relèvent de quatre champs de responsabilité complémentaires : pouvoirs publics, partenaires sociaux, entreprises, organismes de formation.
Les pouvoirs publics ont en charge, au niveau national et régional, la mise en œuvre, le financement et le contrôle des politiques définies à ces niveaux. Ils assurent également des actions d’étude, d’information, de conseil et d’orientation. Les partenaires sociaux contribuent, aux côtés du législateur, à l’élaboration du droit de la formation par la négociation collective. Ils définissent des politiques de formation propres aux professions qu’ils représentent. Ils créent et gèrent paritairement des institutions chargées de la mise en œuvre de ce droit et de ces politiques.
L’entreprise joue un rôle central dans la mise en œuvre de la formation continue qui fait partie intégrante de sa stratégie. L’employeur est tenu de participer à son financement et d’associer les représentants du personnel à la définition de sa politique et à son application. Par rapport à la formation initiale, l’existence d’un “ marché ” est l’une des caractéristiques du système de formation continue. Du côté de l’offre, la formation est mise en œuvre par les entreprises elles-mêmes, les organisations professionnelles, l’appareil public de formation, les organismes privés (à but lucratif ou non lucratif).
Du côté de la demande, la formation est l’affaire des entreprises pour le compte de leurs salariés, des salariés eux-mêmes, des demandeurs d’emplois et des particuliers. Les relations qui s’établissent entre les principaux acteurs du système de formation continue sont de nature contractuelle. Des conventions et des accords collectifs de travail régissent les relations entre les professions et les entreprises. Les conventions de formation de droit privé régissent les relations entre l’entreprise et les dispensateurs de formation. Enfin, des conventions de droit public régissent les relations des pouvoirs publics avec les entreprises, les organismes de formation ou les organisations professionnelles. Pour l’essentiel, cette construction demeure présente aujourd’hui. Cependant, le système de formation professionnelle et son environnement ont connu au cours des trois dernières décennies des évolutions significatives qui rendent nécessaire une clarification de la compétence des acteurs.

1.1.Avec les lois de décentralisation, un nouvel acteur : le conseil régional
Il faut rappeler que les premières élections régionales au suffrage universel direct ont eu lieu en mars 1986. La rupture est totale avec le statut ancien d’établissement public depuis 1972. Nouvelle collectivité locale de plein droit, la région doit à la fois forger son identité, ses pratiques de fonctionnement et trouver la place qui lui revient compte tenu des compétences qui lui sont transférées à la suite des lois de décentralisation de 1982 et du 7 janvier 1983 qui porte principalement sur la formation professionnelle continue et l’apprentissage.

1.2.Avec la loi quinquennale du 20 décembre 1993 : de nouvelles tensions
Dans le domaine de l’emploi et de la formation professionnelle, la loi quinquennale a bouleversé l’équilibre des compétences établi jusqu’alors entre les acteurs. Dans le même temps qu’elle élargit le champ de compétence des régions sur la formation professionnelle des jeunes, la loi quinquennale consolide la compétence des partenaires sociaux en les incitant à se structurer au niveau des branches professionnelles par la généralisation des Organismes Paritaires Collecteurs Agréés (OPCA) en charge du financement d’une partie de la formation professionnelle, en particulier des formations en alternance. De cette loi sont nés trois champs de tension qu’il convient aujourd’hui de résoudre : - entre l’État et les régions sur la signification et la portée du concept de compétence de droit commun des régions ; - entre les régions et les partenaires sociaux sur la coordination des politiques d’alternance et d’apprentissage ; - entre l’État et les partenaires sociaux sur l’autonomie de gestion accordée au dispositif de collecte paritaire (OPCA) et sur son contrôle.

Chapitre 1 L’État

1. Les principes fondateurs de l’intervention publique dans le champ de la formation professionnelle continue

1.1. Les principes actuels d’intervention de l’État se sont construits au cours des années 1950-1960
La loi de juillet 1971 qui pose les fondements du système de formation professionnelle continue français s’inscrit dans une volonté politique d’intervention sur ce champ déjà présente au début du XXè siècle. Mais c’est surtout au cours des années 1950-1960 que se construisent les principes modernes d’intervention de l’État. Ainsi la loi du 25 juillet 1919, dite “ loi Astier ”, institue des cours professionnels obligatoires pour les apprentis et des cours de perfectionnement facultatifs pour les salariés souhaitant évoluer dans leur qualification. La création en 1949 de l’Association nationale interprofessionnelle pour la formation rationnelle de la main-d’œuvre (ANIFRMO), qui deviendra l’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA), donne à l’État des moyens directs d’intervention pour développer la qualification des personnes dont la nation a besoin pour assurer la reconstruction du pays. La loi du 31 juillet 1959 relative à la promotion sociale vise à faciliter, par le perfectionnement individuel, l’accès des travailleurs à un emploi de qualification supérieure dans l’entreprise. Ce texte pose également les principes de l’aide de l’État aux stagiaires, du conventionnement FLa convention de formation (L.920-1 du Code du travail) est le contrat conclu entre le financeur et le dispensateur de formation. La convention précise la nature, l’objet, la durée, les moyens techniques et pédagogiques et les effectifs de l’action de formation. entre l’État et les centres de formation ainsi que la coordination interministérielle de la politique de promotion sociale au niveau du Premier ministre. La loi du 18 décembre 1963 crée le Fonds national de l’emploi (FNE). La formation professionnelle devient un des instruments de la politique de l’emploi pour accompagner les mobilités liées aux restructurations industrielles. La loi du 3 décembre 1966, “ d’orientation et de programme sur la formation professionnelle ” qualifie la formation professionnelle “ d’obligation nationale ”. Ce texte définit les bases institutionnelles d’une politique publique concertée et coordonnée de formation professionnelle et pose le principe du congé de formation. Pour ce faire, la loi du 3 décembre 1966 crée un fonds interministériel d’intervention : le “ Fonds de la formation professionnelle et de la promotion sociale ” (FFPS) et des instances de concertation avec les partenaires sociaux encore en vigueur aujourd’hui. La loi du 31 décembre 1968, relative à la rémunération des stagiaires, complète ce dispositif d’intervention de l’État.

1.2. La négociation sociale
La formation professionnelle continue, telle qu’elle existe à ce jour, est l’aboutissement d’une évolution qui prend sa source dans les accords de Grenelle de 1968. Ces accords invitent les partenaires sociaux à ouvrir une négociation interprofessionnelle sur ce sujet. La loi du 16 juillet 1971 consacre les dispositions de l’accord interprofessionnel du 9 juillet 1970 sur la formation et le perfectionnement professionnels. Elle traduit l’inscription de la formation dans le champ de la négociation sociale avec la reconnaissance du droit au congé de formation et la consultation obligatoire du comité d’entreprise. Cette loi apporte un élément supplémentaire important : elle impose aux entreprises de 10 salariés et plus, une obligation de participation au financement de la formation professionnelle des salariés, tout en définissant les modalités générales de l’utilisation de cette obligation (0,8 % de la masse salariale en 1972). Cette obligation légale apparaît comme un moyen de relancer l’effort des entreprises pour la formation de leurs salariés à un moment où celui-ci semble se réduire. Les principes fondateurs définis par la loi du 16 juillet 1971 s’organisent autour de plusieurs axes principaux : - des objectifs de promotion sociale et d’adaptation des travailleurs aux changements technologiques ; - la pluralité des acteurs, notamment des financeurs et des offreurs de formation ; - une politique coordonnée et concertée entre l’État et les partenaires sociaux ; - un instrument unique de contractualisation avec les offreurs de formation : la convention ; - le congé de formation des salariés ; - des aides de l’État au financement d’actions sous forme de subventions ; - la participation des employeurs au financement de la formation ; - des aides financières accordées aux stagiaires de la formation professionnelle ; - une extension, sous réserve d’adaptation, aux agents de l’État et des collectivités territoriales. L’évolution du cadre législatif au cours de ces vingt-cinq dernières années et les politiques qui se sont succédées, ont diversifié le champ et les outils des politiques de l’État. Mais les principes généraux posés par la loi du 16 juillet 1971 en constituent encore le cadre d’intervention. C’est en ce sens que l’on peut parler de loi fondatrice. Conçues dans un contexte économique et social de croissance économique et de plein emploi, les dispositions de la loi de 1971 se sont néanmoins trouvées inaptes à répondre à la montée massive du chômage et de la précarité des emplois au cours des deux décennies suivantes.

2. Les grandes étapes de l’évolution des politiques de l’État

2.1. Les années 1970 : construction des principes et des outils d’intervention sur la formation professionnelle continue et aide à l’insertion des jeunes
Le début des années 70 est marqué par une rupture de la croissance qui engendre la montée du chômage des jeunes. Par ailleurs, l’inadaptation du système scolaire aux évolutions de l’économie freine l’insertion des jeunes dans l’entreprise. Le gouvernement met en place, dès 1975, un premier dispositif de stages de formation continue : “ les stages Granet ”. Ce dispositif s’amplifie avec la mise en œuvre en 1977 du premier “ pacte pour l’emploi ”. Il est fondé sur des actions de formation dispensées au sein d’organismes de formation, des stages pratiques en entreprise et des contrats emploi-formation. Il est reconduit à trois reprises au cours des années suivantes. Ces premières actions spécifiques constituent, pour une part, les fondements actuels des politiques d’insertion des jeunes dans le monde du travail. Il faut également noter qu’à partir du 1er janvier 1975, les programmes de formation professionnelle continue de l’État sont déconcentrés au niveau régional (préfet). L’espace régional devient ainsi le niveau de gestion et de mise en œuvre opérationnelle, avec la création des Délégués régionaux à la formation professionnelle (DRFP).

2.2. Les années 1980 : amplification et diversification des politiques et des acteurs
Les années 80 peuvent être résumées par un mot : diversification. Diversification des politiques qui entraîne une diversification des responsabilités, diversification des dispositifs d’aide à la formation et à l’insertion des demandeurs d’emploi, diversification des mesures pour accroître ou consolider l’effort de formation des entreprises. C’est également au cours de ces années que la formation professionnelle perd de sa dimension interministérielle : jusqu’ici service du Premier ministre, elle est rattachée en 1987 au ministre en charge de l’Emploi FVoir infra : Une remise en cause du caractère interministériel des politiques de l’État..

2.2.1. Diversification des responsabilités
La diversification des responsabilités s’est opérée selon deux axes : l’un en faveur des régions et l’autre en faveur des partenaires sociaux. L’article 82 de la loi de décentralisation du 7 janvier 1983 confère aux régions une compétence de droit commun en matière de formation professionnelle continue et d’apprentissage (cf. titre I, chap. 2). Les partenaires sociaux concluent cinq accords interprofessionnels qui élargissent leur champ de compétence dans le domaine de la formation professionnelle continue (cf. titre I, chap. 3) : - l’avenant du 21 septembre 1982 organise le financement du congé individuel de formation ; - l’avenant du 26 octobre 1983 organise les formations en alternance des jeunes de moins de 26 ans ; - l’accord du 20 octobre 1986 institue les conventions de conversion pour les salariés licenciés économiques ; - le protocole d’accord du 3 juin 1987 appelle les branches à négocier sur la formation professionnelle continue ; - la convention assurance chômage de février 1988 crée l’Allocation formation reclassement (AFR) pour les demandeurs d’emploi indemnisés entrant en formation ;

2.2.2. Diversification des dispositifs d’aide à la formation des demandeurs d’emploi jeunes et adultes
L’ordonnance du 26 mars 1982, relative aux mesures destinées à assurer aux jeunes de 16 à 18 ans une qualification professionnelle et à faciliter leur insertion sociale organise pour la première fois des actions spécifiques d’accueil, d’information et d’orientation (création des Permanences d’accueil, d’information et d’orientation [PAIO] et des missions locales), en partenariat avec les collectivités locales. Ce dispositif organise dans un cadre structuré le principe de stages de formation en alternance. Les actions de formation en faveur des demandeurs d’emploi adultes, plus particulièrement pour les demandeurs d’emploi de longue durée, sont mises en place dès la fin des années 1970 dans le cadre des actions du FNE. Elles se développent massivement au cours des années 1980 en direction de catégories de publics prioritaires de plus en plus “ ciblés ”. En particulier, la loi du 10 juillet 1987 organise, pour les chômeurs de très longue durée en difficulté, des stages et des contrats de réinsertion en alternance. À cette occasion, l’État expérimente une mise en œuvre opérationnelle à un niveau infradépartemental.

2.2.3. Diversification des mesures de l’État pour accroître ou consolider l’effort de formation des entreprises
L’État mobilise des moyens diversifiés pour appuyer et soutenir le développement de la formation des entreprises : mesures législatives, incitations financières et pour la première fois accords contractuels à travers les EDDF. Cette diversification recouvre des finalités différentes mais complémentaires : - l’obligation de négocier sur les priorités, les objectifs et les moyens de formation professionnelle continue au niveau des branches ou, par défaut, celui des entreprises (loi du 24 février 1984) a pour objet de dynamiser la négociation sociale sur ce champ ; - les “ engagements de développement de la formation ” (EDDF), institués par la loi du 24 février 1984, conclus entre l’État et des branches professionnelles, ou des entreprises, positionnent les plans de formation des entreprises dans le cadre stratégique de leur développement économique et technologique et tentent de réduire les inégalités d’accès à la formation professionnelle ; - le crédit d’impôt formation, institué par la loi du 30 décembre 1987, est une mesure de nature fiscale visant à inciter les entreprises à accroître leur effort de formation, au-delà de l’obligation légale. Enfin, la diversification des responsabilités a conduit le législateur à rechercher les voies d’un rapprochement des politiques conduites par différents acteurs dans le champ de l’apprentissage et de la formation professionnelle continue des jeunes. Ainsi, la loi du 23 juillet 1987 introduit des “ contrats d’objectifs ” susceptibles d’être conclus entre l’État, les régions et les organisations représentatives des milieux socioprofessionnels pour “ fixer des objectifs de développement coordonné des différentes voies de formation et notamment de formation professionnelle alternée pour les jeunes ”. Il faudra néanmoins attendre cinq ans et la loi de 1992 sur l’apprentissage pour qu’un décret d’application en définisse les conditions opérationnelles de mise en œuvre.

2.3. Les années 1990 : volonté de rationaliser et d’optimiser les performances du système
La fin des années 80 et le début des années 90 se caractérisent par une volonté de rationaliser le système et d’en améliorer les performances. L’État simplifie les dispositifs d’aide à la formation et à l’insertion des demandeurs d’emploi de longue durée. La loi du 4 juillet 1990 pose le principe du “ droit à la qualification ” et crée le Crédit formation individualisé pour les jeunes (CFI). Cette nouvelle disposition, plus particulièrement destinée aux jeunes les plus défavorisés, va leur permettre de réaliser des parcours individualisés de formation avec pour objectif une qualification et un emploi. La loi du 4 juillet 1990 vise également à développer la qualité de la formation (contrôle renforcé des organismes de formation et nouvelles obligations, notamment en matière de protection des stagiaires). La loi quinquennale du 20 novembre 1993 est une loi centrée sur l’emploi ; mais elle modifie notre système de formation professionnelle à travers trois séries de réformes : - développement et harmonisation des filières de formation en alternance ; - transfert aux régions des actions de l’État en faveur des jeunes (CFI) ; - rationalisation des circuits de financement liés à la participation des entreprises. Enfin, la loi du 4 février 1995 pose le principe d’un agrément des organismes de formation par l’État, après avis du conseil régional (jamais mis en œuvre) et crée une Commission nationale des comptes de la formation professionnelle. Ces décisions visent à assurer un peu plus de transparence dans l’utilisation des fonds de la formation professionnelle continue.

3. La place de l’État dans la formation professionnelle

L’important mouvement de diversification des responsabilités au cours des trente dernières années a modifié profondément le rôle de l’État. Pour autant, ses missions demeurent importantes et s’articulent autour des fonctions suivantes : - une fonction normative ; - une fonction de régulation avec les partenaires sociaux ; - une fonction d’appui et d’expertise ; - une fonction de contrôle ; - une fonction d’impulsion de partenariat ; - une fonction de catalyseur et de promoteur ; - une fonction de maintien de l’égalité sociale et économique.

3.1. Une fonction normative
La place de l’État dans les politiques de formation professionnelle continue en France reste importante. En effet, il revient à l’État de définir le cadre institutionnel dans lequel les acteurs (partenaires sociaux, employeurs, collectivités territoriales et organismes de formation) interviennent. L’État a le pouvoir d’édicter des normes et d’en assurer le respect. Ces normes sont générales et s’appliquent à tous (modalités de conventionnement, statut des stagiaires de la formation professionnelle, etc.), mais elles peuvent être aussi spécifiques et ne concerner qu’une partie des acteurs de la formation (employeurs, organismes de formation, etc.). Dans le champ de la formation professionnelle, les accords entre les partenaires sociaux ont très souvent précédé la loi. Le législateur n’a que très rarement imposé sa volonté en la matière. La loi quinquennale du 20 décembre 1993 marque une rupture en imposant une réforme de la collecte des fonds de la formation professionnelle continue. Elle confie aux partenaires sociaux le soin de restructurer le dispositif en annulant l’ensemble des 437 agréments délivrés à 255 organismes paritaires de collecte. Pour la première fois, l’État ne s’appuie pas sur une négociation interprofessionnelle préalable à la mise en œuvre de dispositifs de formation professionnelle continue. Ceci constitue une entorse grave aux modes de relations construits avec les partenaires sociaux depuis 1970.

3.2. Une fonction de régulation avec les partenaires sociaux
L’État conserve un rôle prépondérant dans les relations avec les partenaires sociaux. Il entretient en effet des relations privilégiées, au niveau national, régional et départemental, avec les organisations professionnelles d’employeurs et les confédérations syndicales de salariés sur les questions d’emploi et de formation professionnelle. Les partenaires sociaux sont ainsi systématiquement consultés sur les orientations et les programmes de la politique d’emploi et de formation professionnelle continue, sur les projets de lois ou de décrets. Ils participent par ailleurs, dans le cadre du Conseil de gestion, à l’affectation des crédits de l’État inscrits au Fonds de la formation professionnelle et de la promotion sociale (FFPPS). Ces relations avec les partenaires sociaux s’effectuent principalement dans le cadre législatif du Conseil national de la formation professionnelle, de la promotion sociale et de l’emploi et de commissions créées en 1966 et 1967 (cf. titre III, Chap 1).

3.3. Une fonction d’appui et d’expertise
En matière de formation professionnelle continue, l’État peut exercer un rôle d’assistance technique aux conseils régionaux par la mise à disposition de ses services déconcentrés. Cette possibilité permet aux régions démunies de moyens administratifs de disposer de l’appui des services de l’État. Par ailleurs, l’État réalise ou pilote des actions d’étude ou d’expérimentation dont les résultats sont communiqués aux partenaires sociaux, aux conseils régionaux et aux instances consultatives territoriales.

3.4. Une fonction de contrôle
Le contrôle de l’utilisation des fonds de la formation professionnelle est de la stricte compétence de l’État. Institué dès 1972, le contrôle de l’État s’est d’abord porté sur l’obligation des employeurs au financement de la formation professionnelle continue. Puis, dans un second temps, il a été étendu aux dépenses exposées par les dispensateurs de formation professionnelle ainsi qu’aux organismes collecteurs des fonds. Par la suite, le législateur a renforcé régulièrement les prérogatives de contrôle de l’État sur l’ensemble du champ de la formation professionnelle continue. Les politiques de contrôle impulsées par l’État font l’objet d’une déclinaison régionale. Dans certaines régions, les services de l’État consultent le conseil régional pour connaître les orientations qu’il souhaiterait voir inscrites dans la politique régionale de contrôle. Les actions de contrôle menées par l’État apparaissent nettement insuffisantes pour un nombre important de régions. Ainsi, quelques conseils régionaux se sont dotés de “ cellules de contrôle ” qui interviennent au sein des organismes de formation ayant conclu des conventions avec la région. Ces pratiques font apparaître un besoin réel de contrôle des organismes de formation, au regard desquels les moyens dont dispose l’État apparaissent notoirement insuffisants.
L’État assure également un contrôle pédagogique sur les organismes de formation qui ont reçu un agrément technique les autorisant à délivrer un titre homologué du ministère de l’Emploi et de la Solidarité : certificat de formation professionnelle ou certificat de perfectionnement professionnel. Au 1er janvier 1997, 1627 agréments techniques étaient en vigueur et concernaient 400 centres de formation. L’expertise technique est assurée par l’AFPA pour le compte de l’État qui prend les décisions d’agrément ou de retrait d’agrément. Si l’État doit conserver ses pouvoirs régaliens qui lui permettent de faire respecter les lois et règlements, les politiques de contrôle des organismes de formation devraient pouvoir être élaborées en partenariat avec les conseils régionaux afin d’avoir une meilleure efficacité sur l’ensemble de l’appareil de formation professionnelle continue.

3.5. Une fonction d’impulsion de partenariat
L’importance des budgets gérés par le service public de l’emploi (Direction régionale du travail, de l’Emploi et de la formation professionnelle [DRTEFP], Direction départementale du Travail, de l’Emploi et de la formation professionnelle [DDTEFP], Agence Nationale pour l’Emploi [ANPE] et AFPA) pour la mise en œuvre de dispositifs de formation professionnelle à finalité d’accès à l’emploi rend indispensable la construction de partenariats tant avec les collectivités territoriales qu’avec les entreprises et les branches. La mise en œuvre des contrats de plan État-région, les Contrats d’objectifs territoriaux (COT), les conventions tripartites relatives à l’Allocation de formation reclassement (AFR), à l’ANPE et à l’AFPA, les documents de programmation communautaire, ou encore les conventions tripartites pour la création “ d’espaces jeunes ” sont autant d’outils de relations contractuelles sur lesquels l’État peut s’appuyer pour impulser de réelles politiques d’emploi concertées sur le territoire (cf. titre II, chap. 1). Les partenariats doivent être encore développés, notamment avec les régions qui devraient être mieux associées au Service public de l’emploi.

3.6. Une fonction de catalyseur et de promoteur
L’État peut jouer un rôle de “ catalyseur ” sur des projets émergents portés par un ou plusieurs acteurs de la formation professionnelle visant à répondre à des besoins qui ne sont pas satisfaits ou insuffisamment pris en compte par les décideurs économiques et sociaux (par exemple : développement des nouvelles technologies de l’information et de la communication, investissement dans les outils multimédias, programme de Formation ouverte et ressources éducatives [FORE], etc.). Ainsi, sous l’impulsion de l’État, s’est mis en place et structuré un réseau d’accueil, d’information et d’orientation des jeunes demandeurs d’emploi en étroit partenariat avec les collectivités territoriales. C’est aussi sous l’impulsion de l’État que, dans le cadre des contrats de plan, toutes les régions se sont dotées d’observatoires régionaux de l’emploi et de la formation professionnelle ou de structures d’information sur la formation. En relation avec les partenaires sociaux, l’État a été le promoteur de démarches prospectives dans certaines branches à travers les “ Contrats d’étude prospective ” (CEP).

3.7. Une fonction de maintien de l’égalité économique et sociale
L’État conserve la responsabilité de mettre en œuvre des actions de portée générale ou des mesures spécifiques d’emploi en direction de publics particuliers (chômeurs de longue ou très longue durée, jeunes en voie d’exclusion, etc.) afin de compenser les effets néfastes d’une trop grande sélectivité du marché du travail. Il peut également décider d’intervenir dans des secteurs ou sur des publics particuliers dont la situation économique ou sociale ne peut être suffisamment prise en compte par les acteurs territoriaux (lutte contre l’illettrisme et formation des détenus par exemple). C’est en référence à ce principe que l’État a récemment mis en œuvre des dispositifs comme le développement de l’activité des jeunes dans le cadre de la loi du 16 octobre 1997 créant le programme “ emplois jeunes ” ou encore la mise en œuvre du programme TRACE dans le cadre de la loi d’orientation pour la prévention et la lutte contre les exclusions de juillet 1998.

4. Observations

4.1. Une remise en cause du caractère interministériel des politiques de l’État
Force est de constater que l’État, entre ses différents départements ministériels, tant centraux que déconcentrés, est loin de mettre en œuvre une politique cohérente et concertée de formation professionnelle continue. La “ mise en sommeil ” des structures interministérielles de décision et de concertation, au niveau politique, conduit trop souvent à une absence de coordination des actions de l’État. Cette évolution s’explique en grande partie par la montée du chômage et la prédominance, dès le début des années 80, de la logique de l’emploi dans la construction des politiques de formation professionnelle. Trois faits marquent fondamentalement ce recentrage : - le rattachement au 1er janvier 1987 de la délégation à la formation professionnelle, jusqu’ici service du Premier ministre, au ministre en charge de l’emploi ; - la suppression en 1993 des programmes ministériels financés sur le fonds de la formation professionnelle et de la promotion sociale ; - la fusion progressive des services en charge d’une part de la formation professionnelle et, d’autre part, de l’emploi avec la création : - des directions départementales du travail, de l’emploi et de la formation professionnelle en 1992 ; - des directions régionales du travail, de l’emploi et de la formation professionnelle en 1995 ; - et enfin de la Délégation générale à l’emploi et à la formation professionnelle en 1997. De nombreuses personnalités rencontrées ont fait part de leurs inquiétudes sur ce qu’elles ressentent comme une perte de compétences dans la formation professionnelle au sein de ces nouveaux services. La pratique du partenariat, le goût de l’expérimentation et de l’innovation, le sens du dialogue interinstitutionnel sont autant d’éléments qui, outre une technicité spécifique, font (ou faisaient ?) partie de la “ culture formation ” présente dans les anciennes délégations régionales à la formation professionnelle. Les cadres actuels des services nationaux déconcentrés de l’emploi et de la formation professionnelle, principalement issus des corps de l’administration et de l’inspection du travail, ont une formation et une tradition de fonctionnement qui ne les préparent pas toujours à prendre en charge la dimension originale de la formation professionnelle. Les directions départementales et régionales du travail et de l’emploi constituent des administrations très structurées alors que l’administration de mission, constituée par les anciennes délégations régionales de la formation professionnelle, étaient par nature beaucoup plus ouvertes sur l’innovation. La fusion des services emploi-formation professionnelle était justifiée en un moment où l’État faisait de la lutte contre le chômage sa priorité. Si, comme nous l’espérons, le chômage diminue fortement dans les années qui viennent, la formation des salariés va revenir au premier plan et la structuration mise en œuvre à la fin des années 80 risquent de perdre de sa pertinence.

4.2. Un État qui reste présent...
L’État régalien producteur de normes législatives et réglementaires encadre fortement la compétence et l’activité des acteurs de la formation professionnelle continue. Par exemple, pour la participation des employeurs au financement de la formation professionnelle continue, l’État a défini précisément la typologie des actions et la nature des dépenses permettant de se libérer de cette obligation. Autre exemple, les régions, pour assurer la mise en œuvre des actions d’apprentissage et de formation professionnelle continue, doivent respecter des règles édictées par l’État. Par ailleurs, les services déconcentrés de l’État reçoivent de multiples instructions concernant les modalités et les procédures qu’ils doivent mettre en œuvre dans leurs relations avec les partenaires sociaux, les régions ou autres collectivités territoriales. De ce fait, ces règles internes s’imposent aux partenaires de l’État.

4.3. ...mais trop cloisonné
Dans le cadre du livre IX du Code du travail, le législateur a confié aux partenaires sociaux, dans des conditions précises, la gestion de dispositifs d’insertion des jeunes dans le cadre de contrats de formation en alternance. De même, par les lois de 1983 et 1993, le législateur a donné aux régions une compétence de droit commun en matière de formation professionnelle continue et d’apprentissage. Pour autant, beaucoup de nos interlocuteurs, notamment conseillers régionaux, considèrent que l’État n’a pas tiré toutes les conséquences de la décentralisation et que la “ culture du partenariat ” lui demeure étrangère. Ils citent comme exemple le programme TRACE qui aurait justifié une concertation préalable des conseils régionaux dès lors que ce dispositif d’insertion dans l’emploi des jeunes les plus en difficulté avait une composante formation professionnelle.

5. Pour un cadre renouvelé de l’intervention de l’État

L’organisation du système de formation continue conserve à l’État une place importante, même si elle a dû évoluer au cours des trois dernières décennies en fonction du contexte économique, de la négociation sociale et des lois de décentralisation. Observons que décentralisation et déconcentration n’ont pas progressé au même rythme ; alors que les élus régionaux ont vu s’affirmer leurs compétences, ils ont de la difficulté à trouver les bons niveaux de dialogue avec les services de l’État. Toutefois, compte tenu du rythme lent de l’évolution des pratiques et des mentalités, il faut souligner que la décentralisation de la formation professionnelle est un phénomène récent qui n’a pas encore été parfaitement intégré dans le comportement de l’ensemble des acteurs. Alors que la loi a clairement délimité pour la formation initiale le champ de la compétence partagée en précisant les rôles respectifs de la région et de l’État, la lisibilité en matière de formation professionnelle est beaucoup moins nette quand on examine l’état des pratiques des différents acteurs. Parce que les partenariats sont d’autant plus aisés que la responsabilité de chaque partenaire est clairement définie, il apparaît nécessaire de mieux préciser le champ de compétences de l’État. L’État doit, d’une part, se concentrer sur les activités publiques fondamentales qui sont de son ressort en se donnant les moyens de les accomplir et, d’autre part, rechercher le partenariat des autres acteurs en fonction de leurs compétences et de leur implication dans la formation professionnelle continue (cf. titre IV, chap. 1).