Chapitre 2 : Les partenaires sociaux

L’une des spécificités du système de formation professionnelle réside dans le rôle actif joué par les partenaires sociaux, dans sa conception et dans sa mise en œuvre, par la négociation collective et la gestion paritaire. La négociation collective intervient à tous les niveaux : d’abord et avant tout, au niveau national interprofessionnel, mais aussi dans la dernière décennie, au niveau des branches professionnelles et plus rarement au niveau de l’entreprise. La gestion paritaire a gagné peu à peu du terrain dans le domaine de la formation continue. À côté des Fonds d’assurance formation (FAF), de nouveaux organismes paritaires spécialisés dans la gestion des congés individuels de formation (FONGECIF) ont vu le jour entre 1971 et 1993. Depuis 1994, aucune entreprise n’échappe à l’adhésion à un OPCA créé par voie d’accord collectif au niveau des branches professionnelles et au niveau interprofessionnel. La formation professionnelle s’est ainsi édifiée dans une perspective de “ garantie sociale ” au sens du Code du travail (article L.131.1 du Code du travail) FLe titre III du premier livre du Code du travail définit “ les règles suivant lesquelles s’exerce le droit des salariés à la négociation collective de l’ensemble de leurs conditions d’emploi et de travail et de leurs garanties sociales ”, art. L.131-1, Code du travail. Certes, la formation continue entretient des rapports étroits avec les conditions d’emploi et de travail. L’originalité réside dans son assimilation à une “ garantie sociale ” au sens que lui donne ce texte. Les débats parlementaires, relatifs à la loi du 13 juillet 1971 qui a introduit la notion de “ garantie sociale ”, y incluent, en effet, la formation continue. “ L’important, déclare J. Fontanet, c’est que l’on veuille bien donner aux mots “ garantie sociale ”, un contenu assez large pour inclure le problème de garantie d’emploi, d’indemnisation du chômage, de retraite complémentaire, de formation professionnelle et d’éducation permanente sans que l’on puisse au demeurant dresser une liste exhaustive ”, J. O. Débats Assemblée nationale, 15 mai 1971, p. 1914., reposant sur la négociation collective et la gestion paritaire. L’apprentissage échappe partiellement à cette analyse bien qu’il soit inspiré par le champ de la négociation collective et de la gestion paritaire. Ce système qui s’est construit au cours de trois décennies appelle quelques clarifications en vue d’augmenter son efficience.

1. La formation continue : objet de négociation collective

1.1. La négociation interprofessionnelle
La rencontre entre la négociation collective et la formation professionnelle est relativement récente dans l’histoire des relations professionnelles en France. Le droit de la négociation collective la rendait possible dès 1936 et 1950, mais la formation professionnelle n’était pas encore au rendez-vous. Le modèle dominant restait celui du service public éducatif, non négociable, de l’apprentissage défini par la loi, et des cours du soir à l’initiative des individus. L’analyse des conventions collectives conclues avant 1970 montre, en effet, le peu d’intérêt des négociateurs pour ce domaine. Hormis des clauses relatives à des primes destinées à récompenser les efforts de formation de quelques salariés ou de clauses relatives à la reconnaissance de diplômes et à des procédures de classement, l’activité des négociateurs est pauvre au cours de cette période. Avec l’accord national interprofessionnel sur la formation et le perfectionnement professionnels du 9 juillet 1970 s’ouvre une nouvelle époque. Pendant plus de 10 ans encore, la négociation se situe pour l’essentiel au niveau national interprofessionnel. Elle a pour objet principal la construction du système de formation professionnelle lui-même, de ses règles de financement, de son organisation, des modalités d’accès à la formation pour les salariés (congé de formation) pour les demandeurs d’emploi et, bientôt, pour les jeunes sans qualification, par la construction d’un système original de formation en alternance. Jusqu’au milieu des années 80, la négociation de branche et la négociation d’entreprise demeurent modestes, aussi bien sur le plan quantitatif que par leur portée juridique et leur force d’innovation. Sous l’impulsion des lois Auroux, relayées dans le domaine de la formation professionnelle par les lois Rigout, la formation devient objet et enjeu de la négociation au niveau des branches et, de manière plus modeste, mais souvent novatrice, au niveau de l’entreprise. Les branches professionnelles sont en effet tenues par une obligation de négociation sur la formation introduite en 1984. En 1991, les partenaires sociaux signataires de l’accord interprofessionnel du 9 juillet 1970 ont réaffirmé sans équivoque leur volonté de poursuivre la voie ouverte vingt ans plus tôt. Les fondements du système de formation continue sont validés ainsi que les modes d’organisation et de financement. Dans le même temps, le champ de la négociation s’élargit par des apports nouveaux tels que le bilan de compétences et le “ coïnvestissement ”. La formation en alternance gagne en force et en cohérence. Les partenaires sociaux marquent leur volonté d’exercer une influence sur les premières formations technologiques sans pour autant faire de cet aspect, qui reste du domaine du service public, un objet de négociation collective à part entière. Dans le même temps, la méthode de la négociation nationale interprofessionnelle a fait école. Des accords spécifiques ont en effet été conclus dans des secteurs professionnels qui ne relèvent pas du champ de compétence des organisations patronales signataires de l’accord professionnel (CNPF-CGPME). Il en va ainsi du secteur agricole, du commerce et de l’artisanat, de l’économie sociale, du travail temporaire, du secteur hospitalier. Tous ces textes s’inspirent largement des grands thèmes de l’accord interprofessionnel, matrice du droit de la formation, tout en traitant des aspects spécifiques à ces secteurs respectifs : remplacements des salariés en formation, mutualisation du financement, accès à la formation… Les vertus de la négociation collective dans le domaine de la formation ont été reconnues par l’État employeur lui-même, donnant lieu à la négociation d’un accord cadre et à des accords d’application au niveau de chaque ministère.

1.2. Négociation de branche

1.2.1. Obligation de négociation
Les organisations qui sont liées par une convention de branche ou, à défaut, par un accord professionnel, doivent se réunir au moins tous les cinq ans, pour négocier sur les priorités, les objectifs et les moyens de la formation professionnelle des salariés (Code du travail, art. L.933-2). L’obligation quinquennale de négocier pèse donc sur les syndicats d’employeurs et de salariés qui ont conclu des accords collectifs au sens des articles L.132-1 et suivants du Code du travail, à quelque échelon géographique que ce soit. Toutefois, les négociations n’ont lieu, en pratique, qu’au niveau national. Les sanctions pénales prévues pour l’entrave à l’exercice du droit syndical par l’article L.481-2 du Code du travail sont applicables aux responsables des organisations qui se refuseraient à ouvrir la négociation (Code du travail, art. L.993-1). Si la négociation aboutit, l’accord conclu constituera un avenant ou une annexe de la convention ou de l’accord professionnel. La loi quinquennale du 20 décembre 1993 institue pour sa part une obligation annuelle de négocier les modalités de recours aux contrats d’insertion en alternance et aux contrats d’apprentissage. Les organisations liées par une convention de branche ou un accord professionnel doivent se rencontrer annuellement pour examiner les “ conditions ” d’accueil des jeunes en entreprise, le tutorat et en particulier les possibilités de recours pour exercer ce tutorat à des salariés sur le point de cesser leur activité (art. 4).

1.2.2. Contenu
La négociation quinquennale doit porter sur les objectifs, les priorités et les moyens de la formation. Elle peut aborder notamment les points suivants : - la nature des actions de formation et leur ordre de priorité ; - la reconnaissance des qualifications acquises du fait d’actions de formation ; - les moyens reconnus aux délégués syndicaux et aux membres des comités d’entreprise pour l’accomplissement de leur mission dans le domaine de la formation ; - les conditions d’accueil et d’insertion des jeunes dans l’entreprise, notamment dans le cadre des contrats d’insertion en alternance ; - les objectifs en matière d’apprentissage, les priorités à retenir en terme de secteurs, de niveaux et d’effectifs formés, ainsi que les conditions de mise en œuvre des contrats d’apprentissage ; - les actions de formation à mettre en œuvre en faveur des salariés ayant les niveaux de qualification les moins élevés, notamment pour faciliter leur évolution professionnelle ; - la définition et les conditions de mise en œuvre des actions de formation entreprises en vue d’assurer l’égalité d’accès des hommes et des femmes à la formation professionnelle ; - les conditions d’application ; - d’éventuelles clauses financières convenues entre l’employeur et le salarié avant l’engagement de certaines actions de formation (clause de dédit-formation) ; - la recherche de réponses adaptées aux problèmes spécifiques de formation dans les petites et moyennes entreprises et en particulier dans celles ayant moins de dix salariés ; - les conséquences éventuelles des aménagements apportés au contenu et à l’organisation du travail ainsi qu’au temps de travail sur les besoins de formation ; - les conséquences de la construction européenne sur les besoins et les actions de formation ; - les conséquences sur les besoins et les actions de formation du développement des activités économiques et commerciales des entreprises françaises à l’étranger ; - les modalités d’application par les entreprises des dispositions de l’éventuel accord de branche résultant de la négociation obligatoire.

1.2.3. Résultats
L’obligation de négocier sur la formation professionnelle a été introduite par la loi du 24 février 1984. Dès la fin 1985, une soixantaine d’accords avaient été conclus, concernant la plus grande partie des secteurs économiques. Le contenu de ces premiers accords demeure cependant très général, de sorte que leur apport concret reste modeste. Mais au fil des ans, le contenu de la négociation, ainsi que le nombre d’accords conclus, vont se développer. Chaque année, plus de 100 accords de branche portant sur la formation professionnelle sont conclus. Ainsi on dénombrait 130 accords de branche en 1995 et 115 en 1996. Les thèmes les plus fréquemment traités sont : la création ou le fonctionnement d’un OPCA, le financement de la formation, les contrats d’insertion en alternance, les objectifs et priorités de formation, la création de certificats de qualification professionnelle, la mise en place de dispositifs d’accès à la formation (et notamment du capital de temps de formation), la formation hors temps de travail (notamment dans le cadre des négociations sur la réduction du temps de travail). En un peu plus de dix ans, la branche professionnelle est donc devenue un niveau important de régulation des politiques de formation professionnelle ainsi que de gestion des moyens d’accès, de financement ou de développement de la formation. Il faut souligner que la négociation de branche ne se limite pas aux accords spécifiques à la formation. Des accords relatifs à l’emploi, aux mutations technologiques, aux classifications, ou aux conditions de travail contiennent souvent des dispositions relatives à la formation : adaptation à l’emploi, organisation du travail qualifiant etc. Cependant, cette dynamique atteint aujourd’hui ses limites. La négociation porte principalement sur le fonctionnement des instances paritaires et les règles de financement de la formation. Des thèmes qualitatifs tels que les orientations prioritaires des formations, l’égalité d’accès, la qualification et ses modalités de reconnaissance occupent une place limitée. Aussi serait-il souhaitable de relancer la négociation de branche en liant plus étroitement qualification et formation. De même les partenaires sociaux devraient-ils, au même titre que les autres acteurs, se soumettre à des procédures régulières d’évaluation.

1.3. Négociation d’entreprise

1.3.1. Caractère facultatif
La loi du 24 février 1984 imposait aux entreprises d’au moins cinquante salariés, possédant une ou plusieurs sections syndicales, une obligation de négocier sur la formation, dans l’hypothèse où elles ne seraient pas couvertes par une convention ou un accord de branche. La négociation d’entreprise était donc conçue comme un palliatif à l’absence d’accord de branche. Les dispositions organisant cette négociation ont été abrogées par la loi du 31 décembre 1991, qui renoue avec la prééminence de la négociation de branche. La négociation d’entreprise, désormais facultative, n’est pas pour autant totalement évincée. Elle peut s’intégrer dans le cadre de la négociation annuelle obligatoire, qui est l’occasion d’un examen de l’évolution de l’emploi (Code du travail, art. L.132-27), et qui peut également porter, selon l’article 1 de la loi du 20 décembre 1993, sur la formation ou la réduction du temps de travail. Rappelons également que la première loi sur les 35 heures prévoit d’établir un bilan comprenant la dimension formation avant le vote définitif de l’automne 1999.

1.3.2. Contenu
Les accords d’entreprises contenaient traditionnellement peu de dispositions relatives à la formation. Au niveau de l’entreprise, prééminence est plutôt donnée à la consultation des représentants du personnel. L’importance donnée par notre législation à cette concertation avec les élus du personnel a pu détourner de la négociation avec les syndicats au niveau de l’entreprise. Les accords interprofessionnels ou de branche eux-mêmes mettent souvent l’accent sur le rôle du comité d’entreprise et de la commission de formation. La négociation sur la formation professionnelle s’est donc souvent cantonnée, au niveau de l’entreprise, à des dispositions relatives aux droits collectifs des salariés (rôle du comité d’entreprise et de la commission de formation, moyens reconnus aux élus…) voire à leurs droits individuels (moyens d’accès, reconnaissance des compétences acquises, encouragement à suivre des formations hors temps de travail par l’octroi de primes).

1.3.3. Résultats
La loi a indubitablement organisé une répartition des compétences en matière de formation. Une compétence reconnue aux syndicats pour négocier des politiques paritaires de formation au niveau de la branche, une compétence reconnue au comité d’entreprise pour suivre la gestion de la formation dans l’entreprise qui demeure de la responsabilité exclusive de l’employeur. Soucieux de préserver le pouvoir de gestion de l’employeur, le législateur n’a pas souhaité introduire, sous réserve du dispositif supplétif de la loi de 1984, une véritable négociation du plan de formation. Certes, le niveau de l’entreprise, demeure quantitativement faible (3 % des accords d’entreprise traitent de formation), cependant il constitue un excellent niveau d’expérimentation comme le démontrent certains des accords conclus en matière de réduction du temps de travail.

2. La gestion paritaire

2.1. Des FAF aux OPCA
Une partie de la contribution due par les entreprises pour le développement de la formation professionnelle continue est administrée par les partenaires sociaux au sein d’organismes paritaires créés par voie d’accord collectifs et agréés par l’État. Il s’agit d’organismes créés par voie de conventions ou d’accords collectifs de travail conclu entre des organisations syndicales et des fédérations d’employeurs, qui collectent la participation obligatoire des entreprises et financent des formations pour leurs salariés. Dès la création de l’obligation de financer la formation professionnelle, en 1971, le législateur avait incité les partenaires sociaux à mettre en place des organismes paritaires appelés “ Fonds d’assurance formation ” (FAF), chargés de collecter les fonds et de gérer des dispositifs de formation afin d’aider les entreprises à développer la formation. Les FAF ont été créés par la loi du 31 décembre 1968 (Art. 12) relative à la rémunération des stagiaires de la formation professionnelle, sans réel succès. Il faut attendre la loi du 16 juillet 1971, et l’obligation légale de financement de la formation professionnelle continue mise à la charge des entreprises, pour voir apparaître et se développer les organismes paritaires collecteurs et gestionnaires des fonds de la Formation professionnelle continue (FPC). L’institution de gestion paritaire n’est donc pas née d’une initiative des partenaires sociaux mais d’une initiative légale. Selon Jacques Delors, en charge du dossier en 1971 : “ Parce que les finalités et les moyens d’une politique de formation permanente ne peuvent être admis et compris par tous, que s’ils font l’objet d’une réflexion en commun, parce que les besoins culturels et professionnels des travailleurs appellent des solutions adaptées à la fois à leurs aspirations et aux exigences de leur vie professionnelle, le fonds d’assurance formation est plus qu’une technique de mise en œuvre et de gestion. Il doit être le prototype d’une concertation efficace dans l’élaboration comme dans l’exécution. C’est pourquoi, dans ce nouveau bond en avant, que les pouvoirs publics entendent accomplir avec les partenaires de la vie économique et sociale, dans la voie de la formation permanente, la création de tels fonds représente le type le plus passionnant d’expérience à tester, puis, si le succès vient, comme je l’espère, récompenser l’effort, à développer largement dans tous les secteurs de l’activité sociale et économique. ” L’État a également accepté d’agréer, sous réserve qu’elles créent un conseil de perfectionnement paritaire, les ASFO (associations de formation), qui sont des organismes de formation créés à l’initiative de groupements d’employeurs. C’est ainsi que les ASFO se sont massivement investies dans le développement des formations alternées en collectant la contribution obligatoire des entreprises (0,30 ou 0,40 %). Suite à plusieurs rapports de l’administration et du parlement sur le financement de la formation professionnelle, les pouvoirs publics ont estimé qu’il fallait réformer ces fonds jugés trop nombreux et trop disparates. Il s’agissait à la fois de rendre le dispositif plus lisible, par une réduction du nombre d’organismes et de réaliser des économies d’échelle.

2.2. La réforme des OPCA

2.2.1. Principes
La loi quinquennale du 20 décembre 1993 (art. 74) a réformé en profondeur la gestion paritaire de la formation en s’appuyant sur trois logiques : une logique financière, une logique sociale et une logique fonctionnelle. La logique financière fonde l’adoption d’un seuil de collecte, fixé à 100 millions de francs, exigé pour les collecteurs de branche, ce qui entraîne la disparition de certains d’entre eux et conduit à des regroupements pour ceux qui n’ont pas la taille requise. Au plan fonctionnel, le principe d’incompatibilité entre la fonction de collecteur et celle de dispensateur conduit à la suppression des ASFO en tant que collecteurs. Quant à la logique sociale, elle se manifeste par l’exigence d’un accord collectif, fondateur des organismes collecteurs paritaires. Cet accord est nécessaire pour bénéficier de l’agrément public qui seul permet l’accès aux ressources financières. Ce recentrage sur le droit des conventions collectives, par l’exigence de représentativité qu’il implique, constitue un garde-fou contre le risque de prolifération des organismes collecteurs. Il contribue à mieux intégrer la formation continue dans le droit commun du travail et de la négociation collective. Il entraîne, bien entendu, des conséquences sur la situation de nombreux collecteurs. Tous ceux qui ne sont pas nés d’un accord collectif disparaissent, telles les ASFO. Par ailleurs, des candidats collecteurs qui ne remplissent pas les conditions exigées, pour la conclusion d’un accord collectif, sont écartés de cette fonction, telles les chambres consulaires. L’accord interprofessionnel du 5 juillet 1994 a ajouté deux principes : - la priorité donnée aux OPCA de branche pour gérer les dispositifs qui relèvent du pouvoir de décision du chef d’entreprise (plan de formation, contrats d’insertion en alternance…) ; - pour ce qui relève des droits des salariés (congé de bilan de compétences, congé individuel de formation), la gestion est régionale et interprofessionnelle (FONGECIF).

2.2.2. Effets
La réforme a eu plusieurs effets : diminution du nombre d’OPCA (42 OPCA de branche, 2 OPCA nationaux interprofessionnels, 24 OPCAREG, 26 FONGECIF et 5 AGECIF [Association pour la gestion du congé individuel de formation] : soit un total de 99 OPCA contre 255 organismes collecteurs avant la réforme) ; disparition de l’hétérogénéité de statut, agrément des OPCA selon des logiques fortement identifiées : champs de compétences étanches au niveau des branches ; compétence générale de l’interprofession, forte progression des moyens financiers des OPCA (progression des sommes collectées réparties sur un plus petit nombre de structures). En 1997, les OPCA ont collecté 17,4 milliards de francs dont 7,8 milliards au titre du plan de formation, 6,4 milliards au titre de l’alternance et 3,2 milliards au titre du congé individuel de formation.

2.3. La régulation du dispositif
Les instances de régulation ont été créées par les partenaires sociaux au niveau national interprofessionnel, au niveau des branches et au niveau interprofessionnel régional. Le Comité paritaire national de la formation professionnelle (CPNFP), créé par l’accord national interprofessionnel du 3 juillet 1991, a notamment pour mission : d’informer les entreprises et les salariés sur les dispositions de cet accord et ses avenants ; d’en préciser les modalités d’application, par délégation des parties signataires ; de définir les orientations de l’activité du Comité paritaire du congé individuel de formation (COPACIF) ; d’assurer la liaison avec les pouvoirs publics ; d’agréer les OPCA gestionnaires des fonds de la formation professionnelle. L’Association de gestion des fonds de l’alternance (AGEFAL), créée par un protocole d’accord du 22 décembre 1986, entériné par la loi de finances rectificative no 86-1318 du 30 décembre 1986, reçoit et gère les sommes que les OPCA ont collectées mais n’ont pas utilisées pour l’alternance, ainsi que les sommes directement versées par les entreprises aux pouvoirs publics, et les attribue aux OPCA, sous forme de subventions. L’AGEFAL joue donc un rôle de péréquation financière dans le cadre du financement des contrats d’insertion en alternance : contrat d’orientation, de qualification et d’adaptation. Le Comité paritaire du congé individuel de formation (COPACIF) a été créé par les partenaires sociaux en 1982, Il a pour vocation de coordonner les questions concernant le financement du congé individuel de formation. Outre cette compétence financière générale, le COPACIF est compétent, dans le champ d’application des accords nationaux interprofessionnels, pour proposer à l’agrément du CPNFP les OPCA gérant les contributions des employeurs au financement du congé individuel de formation, à savoir les FONGECIF (Fonds régionaux de gestion du congé individuel de formation), seuls compétents dans le champ interprofessionnel et assurer leur coordination. Il précise par ses directives les règles générales de prise en charge des dépenses afférentes aux congés, examine les réclamations des salariés dont les demandes de prises en charge financières ont été rejetées. Il définit les priorités spécifiques au congé individuel de formation des salariés anciennement titulaires de contrat à durée déterminée. Le Fonds national paritaire de gestion de la formation professionnelle continue (FONGEFOR) a été créé par l’ANI du 19 novembre 1996 sous forme d’une association créée entre les signataires de l’accord et chargée de gérer le fonds national de gestion paritaire de la formation professionnelle continue. Ce fonds a vocation à recevoir des OPCA entrant dans le champ d’application des accords nationaux interprofessionnels, un versement égal à 0,75 % du montant des sommes collectées. Ces sommes sont réparties à parité entre les organisations syndicales de salariés et les organisations interprofessionnelles d’employeurs représentatives au niveau national en contrepartie de leur participation à la gestion paritaire du dispositif. La création du FONGEFOR en 1996 correspond donc à l’instauration d’un système de financement réglementé de la gestion paritaire de la formation professionnelle. Les Commissions paritaires nationales de l’emploi (CPNE), instituées par l’accord national interprofessionnel du 10 février 1969 sur la sécurité de l’emploi, ont pour objectif général la promotion de la politique de formation dans leur champ de compétence professionnelle. Un rôle particulier leur est reconnu en matière de formations alternées, puisqu’elles définissent les qualifications professionnelles ou les préparations aux diplômes de l’enseignement technologique qui peuvent être recherchées dans le cadre des contrats de qualification.
La création des Certificats de qualification professionnelle (CQP) par les commissions paritaires de l’emploi constitue un des principaux moyens de régulation de la politique de formation d’une branche professionnelle. Les CPNE sont consultées préalablement à la conclusion des contrats d’objectifs par l’État, la région et les branches professionnelles et font connaître aux organismes gérant les fonds des congés individuels de formation les priorités professionnelles et géographiques qu’elles définissent. Les Commissions paritaires interprofessionnelles régionales de l’emploi (COPIRE), instituées comme les CPNE par l’accord national interprofessionnel du 10 février 1969 sur la sécurité de l’emploi, ont un rôle général d’étude, de proposition et de promotion en matière de politique de formation professionnelle régionale. Elles sont plus particulièrement chargées de suivre l’activité et les orientations des OPCA interprofessionnels chargés de l’alternance (OPCAREG et AGEFOS-PME) ou du congé individuel de formation (FONGECIF).

3. L’influence des partenaires sociaux en matière d’apprentissage

L’apprentissage est un système d’éducation alternée spécifique et original, largement déterminé par le cadre réglementaire. Situé à la fois dans le champ de l’éducation, car il est une voie de formation initiale, et dans celui du marché du travail, car il se développe à partir de décisions de recrutement prises par les entreprises, l’apprentissage ne peut s’analyser uniquement au travers des logiques propres au secteur éducatif ni à celles relatives au marché du travail. Cette situation au confluent de deux logiques distinctes porte à la fois la spécificité de l’apprentissage mais également sa complexité. En effet, la loi opère une ample distribution des responsabilités entre différents acteurs appelés à réguler le dispositif d’apprentissage, chacun des acteurs puisant sa légitimité, outre dans les dispositions légales, dans la position qu’il occupe sur le champ éducatif ou sur celui du marché du travail. Pas moins de six acteurs essentiels peuvent être identifiés : le conseil régional en premier lieu, chargé de définir une politique régionale d’apprentissage et doté de moyens d’intervention directs dans le dispositif. L’État en second lieu tant au titre de ses compétences en matière éducative (interventions de l’Éducation nationale) que des politiques de l’emploi qu’il conduit (interventions sur le cadre législatif et réglementaire et aides financières à l’apprentissage). Parallèlement aux pouvoirs publics, représentés par l’État et le conseil régional, deux acteurs trouvent une légitimité dans leur capacité à agir sur le marché de l’emploi : les entreprises dont in fine dépendent, tant quantitativement que qualitativement, les flux d’entrée en apprentissage et les partenaires sociaux qui disposent également de moyens pour agir sur la maîtrise de ces flux. Enfin, deux autres acteurs opérationnels doivent être évoqués : les organismes collecteurs, qui jouent un rôle déterminant dans la régulation des financements destinés à la formation des apprentis, et les Centres de formation des apprentis (CFA) qui, au-delà de leur rôle formateur, agissent sur le dispositif par leurs initiatives tant au niveau de leur offre de formation qu’au niveau des relations entretenues avec les entreprises, souvent déterminantes dans les décisions de recrutement.

3.1. L’apprentissage : objet de la négociation collective
Cette émergence s’inscrit dans le mouvement plus général de régulation sociale des questions d’emploi et de formation par les branches professionnelles, mouvement fortement renforcé par la loi quinquennale du 20 décembre 1993. Ce texte, en effet, a ordonné la régulation de la formation autour de deux pôles : la région et la branche professionnelle. Sur le premier point, la loi quinquennale a procédé à de nouveaux transferts de compétences en direction des régions. Sur le second, elle a réformé les organismes paritaires collecteurs agréés qui doivent désormais être créés quasi exclusivement au niveau des branches professionnelles. Ce faisant, la loi a suscité la constitution d’outils financiers puissants au niveau des secteurs professionnels. Elle a surtout généré une importante négociation collective sur le thème de la formation qui s’est étendue à l’apprentissage à partir d’une approche globale de l’emploi dans la branche. Témoin de cette intervention croissante, la négociation collective ne cesse de se développer. En 1996, 22 accords de “ fongibilité ” ont été conclus (accords prévoyant le transfert de fonds de l’alternance vers l’apprentissage) et 27 accords relatifs aux formations en alternance et à l’apprentissage ont été signés (dont 12 portant spécifiquement sur l’apprentissage). L’intervention des partenaires sociaux est légitimée par la qualité de salarié de l’apprenti et l’existence d’un contrat de travail. Elle résulte donc du caractère hybride de l’apprentissage, à savoir une formation initiale délivrée concomitamment à l’entrée dans la vie active.

3.2. Les enjeux liés au financement de l’apprentissage
Ils sont considérables en raison de l’importance des sommes en jeu et de l’opacité qui continue de régner dans ce champ. On se limitera à mentionner dans le contexte de la mission la collecte et la “ fongibilité ”.

3.2.1. L’accès à la qualité d’organisme collecteur
Seuls peuvent être organismes collecteurs de la taxe d’apprentissage les organismes qui bénéficient d’un agrément. L’agrément peut être conféré au niveau national (par le ministère de l’Éducation nationale, conjointement avec le ministère de l’Agriculture pour les formations du secteur agricole) ou au niveau départemental (par le préfet). Il n’existe pas de critère précis ni de politique d’ensemble relatifs aux conditions d’agrément des organismes collecteurs. En 1994, le nombre de collecteurs était estimé à près de 600 dont 269 organismes consulaires, 89 syndicats patronaux et 150 groupements professionnels. Il s’agit donc très majoritairement d’un appareil de collecte sous contrôle des représentants des employeurs. L’Inspection générale de l’action sociale (IGAS), l’IGF et la Commission d’enquête parlementaire sur le financement de la formation professionnelle ont successivement constaté qu’il est impossible de disposer d’une liste complète des organismes collecteurs de taxe d’apprentissage compte tenu de la délivrance des agréments à des niveaux différents et par des institutions différentes (préfet, ministère de l’Éducation nationale…). Cette impossibilité, ainsi que l’absence de véritable contrôle de la gestion des fonds par ces organismes, rend inexistante la régulation financière de la taxe d’apprentissage. C’est sur la base de ce constat que les partenaires sociaux ont demandé que la collecte et la gestion de la taxe d’apprentissage soient réalisées par les OPCA. L’article 10-16 de l’Accord national interprofessionnel du 5 juillet 1994 précise que : “ Lorsque l’entreprise n’a pas effectué de versement direct de tout ou partie de ce 0,20 % (quota apprentissage de la taxe) à un ou plusieurs centres de formation d’apprentis (CFA) ou à l’un des établissements visés aux articles L.118-2-1 et L.118-3-1 du Code du travail, elle en verse la totalité ou le solde : - à un organisme paritaire collecteur agréé (OPCA) professionnel ou interprofessionnel, désigné par la branche lorsqu’un accord est intervenu ; - à un organisme paritaire collecteur agréé (OPCA) interprofessionnel national ou régional, en l’absence d’accord de branche. Ces fonds collectés par les OPCA et qui ne sont pas pré-affectés par les entreprises, sont versés aux CFA selon des modalités fixées par les accords de branche ou à défaut d’accord de branche selon des modalités fixées par l’OPCA. ” Ce texte constitue une revendication exprimée par les partenaires sociaux : celle d’une collecte paritaire de la taxe d’apprentissage et d’une priorité à la logique de branche sur la logique interprofessionnelle. Toutefois, la liberté initiale de choix de l’entreprise est préservée. Il est d’autant plus remarquable que l’appareil de collecte de la taxe d’apprentissage est actuellement très majoritairement sous le contrôle d’organismes non paritaires et uniquement patronaux. Ce texte a été exclu de l’extension par le ministère du Travail.

3.2.2. Les OPCA et la fongibilité des fonds de l’alternance
Les partenaires sociaux ont la possibilité, en vertu de la loi du 31 décembre 1992, de transférer par accord de branche conclu entre les organisations patronales et syndicales, jusqu’à 35 % des sommes collectées au titre des contrats d’insertion en alternance vers l’apprentissage pour le financement de CFA conventionnés par l’État ou par le conseil régional. Selon les chiffres de l’AGEFAL, le montant des transferts opérés dans ce cadre représente environ 1 milliard de francs en 1997. Il convient de relever que contrairement à la taxe d’apprentissage, qui est librement versée par l’entreprise au collecteur de son choix, les fonds recueillis au titre de l’alternance peuvent faire l’objet d’un accord de branche prévoyant un versement obligatoire à l’OPCA et la réaffectation des fonds. La maîtrise des partenaires sociaux sur ce milliard transféré est donc totale. Les accords de branche prévoyant la fongibilité des fonds vont parfois au-delà du simple principe de transfert. Ils prévoient pour la plupart les procédures et conditions que devront respecter les CFA pour avoir accès aux fonds transférés. L’encadrement juridique des reversements est donc, en règle générale, très précis et s’inscrit dans le cadre de la politique de la branche en matière d’emploi et de formation. La région qui a reçu compétence pour l’apprentissage fait en réalité figure “ d’actionnaire minoritaire ” autour de la table des financeurs, constituée par les collecteurs de la taxe, les partenaires sociaux et l’État. Son pouvoir de régulation se trouve gravement affecté par l’opacité des circuits de financement. Le dossier du financement de l’apprentissage doit être ouvert à nouveau avec l’ensemble des partenaires concernés : État, régions, partenaires sociaux.

4. Observations

La formation professionnelle est devenue une composante “ lourde ” de notre système de relations professionnelles par l’activité normative, régulatrice et gestionnaire déployée. La place ainsi ménagée par la loi à la négociation collective dans le champ de la formation représente la mise en œuvre des dispositions du huitième alinéa du préambule de la Constitution du 27 octobre 1946, lesquelles ont précisément constitutionnalisé le droit des travailleurs à participer à la détermination collective de leurs conditions de travail. Cependant, la légitimité des acteurs du système de relations professionnelles, pour exprimer les principes de la démocratie économique et sociale, a pour corollaire leur autonomie d’organisation et leur liberté d’action. Toutefois, force est de constater que cette liberté d’action entraîne des difficultés de lisibilité.

4.1. Une diversité facteur de faible lisibilité
Ainsi la pluralité des organisations patronales, la diversité de leurs cultures et de leurs stratégies ont-elles engendré des conséquences sans rapport avec l’administration de la formation ; cependant, force est de constater qu’elles constituent des éléments structurants du système de formation professionnelle. On citera à titre d’exemple l’existence de deux réseaux de collecte au niveau régional interprofessionnel, celui des AGEFOS lié à la CGPME, et celui des OPCAREG lié au MEDEF. Le principe selon lequel le champ d’application professionnel d’un accord collectif résulte de la capacité d’engagement des organisations patronales signataires, entraîne également des conséquences considérables sur la structuration et la lisibilité du système de formation professionnelle. Ainsi, le fameux accord national interprofessionnel du 11 juillet 1970, maintes fois renégocié, a-t-il un champ d’application limité aux entreprises relevant du MEDEF, de la CGPME et de l’UPA. Les instances de régulation issues de l’accord (CPNFP, COPACIF, AGEFAL, COPIRE) n’englobent pas les secteurs professionnels considérés comme “ hors champ ” aussi importants que l’agriculture, la coopération agricole, le secteur sanitaire et social, ce qui ne manque pas de soulever des difficultés au sein même du système de relations professionnelles et dans les rapports entre les acteurs de ce système, l’État et surtout les régions, en raison de la multiplicité des interlocuteurs. La gestion du Congé individuel de formation (CIF) par des FONGECIF situés dans le “ champ ” et des OPCA et AGECIF situés “ hors champ ” résulte du même principe. Paradoxalement, le pluralisme syndical, qui est une autre spécificité de notre système de relations professionnelles, pèse moins lourd dans la structuration du système de formation professionnelle que le pluralisme patronal. Il s’exprimera davantage à travers les stratégies mises en œuvre et les priorités affichées dans la négociation sur la formation à divers niveaux et au sein des instances de gestion paritaire, et à travers les alliances qui se concluront. Cependant, comme pour le patronat, la structuration des organisations syndicales au niveau régional est très inégale. Pourtant, historiquement, le syndicalisme français s’est développé à partir des syndicats de métiers et des bourses du travail qui regroupaient les salariés sur une base interprofessionnelle locale (au niveau des communes). Ces bourses du travail ont ensuite donné naissance aux unions locales, aux unions départementales et, dernières nées, aux unions régionales. Ces instances coordonnent l’action syndicale interprofessionnelle mais n’ont pas, à la différence des organisations de branche, de pouvoir de négociation.

4.2. Les limites de la logique de branche
La forte structuration du système de relations professionnelles, et par conséquent de formation, autour des logiques de branches professionnelles, résulte d’une double impulsion des pouvoirs publics : - celle de Marcel Rigout en 1984 introduisant l’obligation quinquennale de négociation sur les objectifs et les priorités de la formation ; - celle de la loi quinquennale inscrivant la création des OPCA dans le droit de la négociation collective ; la négociation de branche sur les objectifs et les priorités se nourrit des enjeux que représente la redistribution des ressources financières substantielles collectées au même niveau. Les partenaires sociaux ont accepté ces deux impulsions et se les sont appropriées car elles sont en convergence avec leurs propres logiques. Le niveau de la branche est en effet le niveau historique pertinent de régulation de la qualification à laquelle la formation professionnelle contribue. Cependant, au fur et à mesure que la logique de branche se met en œuvre, se développent des champs de tension que les acteurs clefs du système de formation professionnelle - les partenaires sociaux eux-mêmes, mais aussi l’État et les régions - devront s’employer à résoudre. Ainsi, la place respective des formations liées à une qualification requise par une seule branche, et des formations “ transversales ” à plusieurs branches, est-elle sujette à dispute. Le niveau “ centralisé ” de traitement des problèmes qui est celui de beaucoup de branches, fonde la critique de ceux qui constatent que la gestion des qualifications s’opère de plus en plus dans la proximité locale de PME et TPE créatrices d’emplois. La montée en puissance du fait régional met en évidence la difficulté de la coopération entre les logiques de branches et les logiques territoriales. Enfin, en mettant l’accent sur le niveau de l’entreprise, comme le mieux à même de promouvoir le dialogue social sur les compétences, le MEDEF enfonce un coin dans le rôle prééminent de la régulation par les branches, en particulier des classifications et des qualifications.

4.3. Des règles du jeu à clarifier pour renforcer la légitimité
La légitimité des partenaires sociaux à gérer paritairement de l’ordre de 17 milliards de francs provenant de la participation des employeurs au développement de la formation professionnelle, n’est pas contestable. Cependant des courants libéraux considèrent que l’existence d’une “ intermédiation ” financière entre l’offre et la demande de formation serait contraire aux principes de l’économie de marché et au total néfaste au développement d’une formation de qualité. Ils prônent par conséquent la suppression de la régulation financière par les partenaires sociaux. La suppression de l’obligation financière à la charge des employeurs entraînerait ipso facto la disparition des OPCA qui n’existent que par cette ressource de nature parafiscale. Cette option n’est certes pas la nôtre pour de multiples raisons dont la première est politique : la négociation collective et la gestion paritaire de la formation sont un élément constitutif de la démocratie économique et sociale. Ce mode de gestion de la formation constitue une étape vers la construction du “ droit individuel transférable et garanti collectivement ” que ce gouvernement a entrepris de créer. Enfin, par la négociation collective, les besoins des demandeurs de formation (entreprises et salariés) ont plus de chance d’être pris en compte par les offreurs. Notre option est, au contraire, de consolider ce système sous réserve d’une meilleure définition des règles du jeu permettant d’améliorer notamment la gestion et le fonctionnement des OPCA. Ainsi le système paritaire doit-il renforcer sa capacité de contrôle interne afin de rendre transparente et crédible sa gestion, développer quantitativement et qualitativement le service de proximité rendu aux “ usagers ” (individus demandeurs de formation et entreprises), ouvrir des espaces de dialogue social territorial, s’organiser pour une plus grande efficacité du travail en partenariat avec les conseils régionaux et l’État déconcentré. Au-delà de ces orientations qui permettront d’augmenter l’efficience du système paritaire, les partenaires sociaux pourraient, comme l’ont suggéré certains d’entre eux, ouvrir de nouvelles perspectives plus novatrices, de nature à renforcer tout à la fois leurs responsabilités. Il s’agit de la qualification et du régime juridique de la contribution des entreprises qui, de taxe parafiscale ambiguè, pourrait être transformée en cotisation sociale ouvrant des perspectives nouvelles à la négociation.

4.4. Les faiblesses des outils de régulation
Elles peuvent être illustrées au niveau national par les ponctions répétées effectuées par l’État sur les fonds de l’alternance dont la péréquation est en principe assurée par l’Association pour la gestion des fonds pour l’alternance (AGEFAL)… Par-delà les questions techniques de gestion de la trésorerie qui sont à l’étude, ces épisodes révèlent l’insuffisante maîtrise du pilotage par les partenaires sociaux du financement de l’alternance. Dans les branches professionnelles, les commissions paritaires nationales de l’emploi, connaissent un fonctionnement très irrégulier, ce qui entraîne le risque pour les OPCA d’une dérive gestionnaire en raison de l’insuffisance des orientations politiques issues de la négociation et relayées par les CPNE. De plus, peu de CPNE sont organisées au niveau territorial régional, ce qui rend très aléatoire la construction de partenariats avec les régions. La faiblesse des COPIRE ne corrige pas cette insuffisance, de sorte que la régulation de la formation par les partenaires sociaux au niveau territorial, constitue aujourd’hui son maillon le plus faible. Enfin, l’absence de culture de l’évaluation des effets de leur propre politique, mise en œuvre par la négociation collective et la gestion paritaire, contribue à entretenir le sentiment d’opacité exprimé par les autres acteurs du système, en particulier les régions et constitue un handicap à la construction des partenariats.

4.5. Les ambiguïtés de l’apprentissage
L’irruption de l’apprentissage dans le champ de la négociation collective et de la gestion paritaire soulève des questions aussi nombreuses que complexes qui sortent du champ de la mission qui nous a été confiée. Ainsi ne fait-il pas de doute qu’une réforme de la taxe d’apprentissage, des organismes collecteurs, du lien entre collecteurs et dispensateurs est un préalable indispensable à toute clarification durable dans ce champ. Les divers interlocuteurs rencontrés ont fait part de leurs suggestions à cet égard. Dans l’immédiat nous considérons que la proposition des partenaires sociaux formulée en 1994 dans un avenant à l’ANI mérite réflexion. Dans l’attente d’une réforme en profondeur, qui pourrait utilement s’appuyer sur un rapport de la Cour des comptes visant à apporter de la transparence dans l’univers des 600 collecteurs, il est nécessaire de mettre les régions en état d’exercer leur compétence dans ce domaine. Ainsi devraient-elles être tenues informées de la totalité des ressources affectées aussi bien à l’apprentissage qu’à l’alternance. Cet échange annuel d’informations devrait pouvoir se réaliser dans les nouvelles instances régionales de coordination des politiques emploi-formation que nous proposons de créer (titre 4, chap.2, Les instances régionales de concertation).

4.6. Les limites de la compétence des partenaires sociaux
La réaffirmation de la compétence des partenaires sociaux et le respect de leur autonomie imposent dans le même temps de rappeler les limites qui sont les leurs dans le champ de la formation professionnelle. Le principe de “ compétence partagée ” que nous avons adopté pour la formation, s’applique certes à l’État et aux régions, mais aussi aux partenaires sociaux. Ainsi, le projet de société que constitue la formation tout au long de la vie et qui englobe les aspirations individuelles à l’accès au savoir, à la culture, à la promotion professionnelle et sociale, ne saurait résulter du seul arbitrage entre des représentants - fussent-ils légitimes - “ d’intérêts privés ”, par la voie de la négociation collective. La dynamique de la négociation qui se développe actuellement au niveau des branches, et depuis peu au niveau de l’entreprise, représente un élément des négociations sur l’emploi, les qualifications et l’organisation du travail… mais sans référence à un projet de société. L’analyse de contenu des négociations de branche conduites depuis 1990 en fournit l’illustration, mais aussi de façon frappante celle des négociations de branche et d’entreprise conduites entre juillet 1998 et juillet 1999 sur l’Aménagement réduction du temps de travail (ARTT). L’espace “ d’innovation ” ouvert par l’article 13 de la loi de juillet 1998 a donné lieu à un nombre de clauses au total relativement modestes dans les accords d’entreprise ainsi que dans les accords de branche FLes derniers chiffres en notre possession sont de l’ordre de 25 à 30 %.. Les préoccupations des négociateurs se focalisent autour de thèmes tels que : l’exigence de polyvalence engendrée par les nouvelles organisations du travail ; la définition du temps de travail effectif, dont la formation fait partie ou non selon les cas ; la recherche de formules de co-investissement entre employeurs et salariés sur la base d’une contractualisation individualisée de l’accès à la formation. La négociation collective de branche et d’entreprise lie la formation et la gestion du marché du travail. Ce qui est son rôle, mais qui indique aussi ses limites. Des thèmes aussi importants que la recherche de cohérence entre emplois précaires et formation, ou la mise en œuvre de nouveaux équilibres des temps sociaux tout au long de la vie, sont absents des préoccupations de négociateurs à ces niveaux. Le dépassement de ces limites nécessite une grande loi qui réponde aux grands enjeux de société. Le livre blanc de Nicole Péry ; secrétaire d’État aux Droits des femmes et à la Formation professionnelle, en annonce la construction ainsi que les propositions de Claude Allègre, ministre de l’Éducation nationale.