Chapitre 3 : Les conseils régionaux

Le “ fait régional ” émerge par le décret du 11 décembre 1954 créant les “ comités d’expansion ”. Les vingt et une “ régions de programme ” sont créées le 28 octobre 1956. Elles deviendront des “ circonscriptions d’action régionale ” le 2 juin 1960. Cette date est considérée comme l’acte de naissance officiel des régions qui ne sont alors que des “ unités de base commodes pour l’action administrative et la mise en valeur du pays. ” FRapport préparatoire au décret du 2 juin 1960. Simple lieu de déconcentration des pouvoirs de l’État dans les années 50 et 60, les régions sont devenues des établissements publics en 1972, avant de devenir des collectivités territoriales de plein exercice en 1982 et de se doter d’un conseil élu pour la première fois au suffrage universel en 1986.

1. La compétence des régions en matière de formation professionnelle continue et d’apprentissage

1.1. Le cadre de la décentralisation
La loi du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l’État, détermine les principes fondamentaux et les modalités du transfert aux régions des compétences concernant la formation professionnelle continue et l’apprentissage. Alors que les communes et les départements avaient une certaine antériorité dans ce domaine, les régions apparaissent comme les nouvelles venues dénuées de toute expérience en la matière. Néanmoins, le transfert aux régions s’opère sans soulever de débat lors du vote par le Parlement. Dès lors que les compétences régionales portaient sur le développement économique et l’aménagement du territoire, il était logique d’y articuler la formation professionnelle. La reconnaissance de l’antériorité des communes et des départements dans ce champ est néanmoins reconnue par la possibilité qui leur est offerte d’être associés, à leur demande, à l’élaboration du programme régional de formation professionnelle. Toutefois, nous n’avons rencontré sur le terrain aucune mise en pratique de cette possibilité.

1.2. Le principe de droit commun posé dans la loi
Dans le cadre de ce transfert, la compétence des régions est réputée de droit commun. Il leur appartient, en effet, d’élaborer en toute autonomie leur politique de formation professionnelle continue et d’apprentissage, de définir leurs propres priorités, d’arrêter librement le choix de leurs actions et les modes de conventionnement avec les organismes de formation, dans le respect toutefois du cadre législatif et réglementaire relatif à la formation professionnelle et à la rémunération des stagiaires qui reste la prérogative de l’État. Les crédits transférés permettent aux régions de financer des actions de formation ou d’équipement et de rémunérer les stagiaires. Les régions ont cependant toute liberté pour répartir leurs dépenses entre ces différents postes comme entre l’apprentissage et la formation professionnelle continue.

1.3. Les domaines de compétence conservés par l’État
La loi du 7 janvier 1983, dans son article 82, précise les quatre compétences d’attribution qui restent assurées par l’État :
* La compétence normative : définition du cadre législatif et réglementaire du système de formation professionnelle, mais aussi contrôle de l’application de l’obligation légale de financement de la formation par les employeurs. Par extension, ce contrôle sera étendu au cours des années 1980 aux organismes collecteurs agréés et aux organismes de formation (cf. titre I, chap. 1).
* Les actions de portée nationale de formation professionnelle continue ou d’apprentissage relatives soit à des stages assurés par un même organisme dans plusieurs régions, soit destinées à des stagiaires ou des apprentis sans considération d’origine régionale. C’est en référence à cette exception que sont restées de la compétence de l’État les actions de formation financées par le Fonds national de l’emploi, (dont les formations assurées par l’AFPA), et les actions de formation en faveur des illettrés FLes actions d’alphabétisation à destination des publics migrants sont prises en charge par le Fonds d’action sociale (FAS)., des détenus, des réfugiés et des handicapés FException faite d’une partie des crédits de rémunération qui ont été décentralisés..
* Les actions de portée générale découlant de programmes établis au titre des orientations prioritaires de l’État, et définies annuellement par le Comité interministériel de la formation professionnelle et de la promotion sociale, après concertation avec les organisations professionnelles et syndicales au sein des instances prévues à cet effet. Il ne s’agit pas pour ce type d’actions d’une exclusivité de l’État, mais d’une obligation nationale à laquelle les partenaires sociaux et les régions doivent également contribuer. L’adoption en 1998 d’un Plan national d’action pour l’emploi (PNAE) concrétise la notion d’obligation nationale. Ceci étant, la consultation des régions sur ces orientations prioritaires n’est pas prévue, celles-ci ne siégeant pas dans les instances consultatives définies par la loi (cf. titre III, chap. 1).
* Enfin, l’État garde compétence pour effectuer les études et actions expérimentales nécessaires à la préparation de ses actions ainsi que les moyens pour assurer l’information sur les politiques engagées.
Cette répartition des attributions, posée par la loi, traduit bien l’approche de l’époque selon laquelle les enjeux de la formation professionnelle sont d’abord des enjeux de moyen et long terme de développement économique, d’éducation et de qualification des personnes et non pas des enjeux de court terme de gestion conjoncturelle des problèmes d’emploi et de chômage. Avec la dégradation de la situation de l’emploi et la montée d’un chômage massif, la formation professionnelle va, cependant, devenir peu d’années après, un instrument majeur des politiques de gestion conjoncturelle du chômage. C’est dans ce cadre d’action que va se diversifier et s’amplifier, au cours des années 1980, la panoplie des aides de l’État pour la formation et l’insertion des demandeurs d’emploi jeunes et adultes. Si par conséquent l’État garde, dès l’origine, un champ d’intervention large, obligation lui est faite, pour les actions de portée nationale, de recueillir l’avis des régions sur le choix et la localisation de ses actions, sans que ni la loi ni ses textes d’application n’en fixent le cadre et les modalités opératoires de mise en œuvre. Deux instances auraient pu être utilisées à cette fin : - au niveau national : le Comité de coordination des programmes régionaux d’apprentissage et de formation professionnelle continue créé par la loi du 7 janvier 1983 (cf. infra) ; - au niveau régional : le Comité régional de l’emploi et de la formation professionnelle (COREF), de création bien antérieure (1959, puis 1966). Dans la réalité, ni l’une ni l’autre n’ont véritablement été conçues et mobilisées à cet effet. Pour les élus régionaux, l’absence de consultation préalable des régions sur les programmes nationaux mis en œuvre par l’État, constitue une critique permanente émise par les élus régionaux à laquelle la loi de décembre 1993 n’a pas non plus véritablement répondu lorsqu’elle a élargi le périmètre des compétences régionales.

1.4. Les moyens transférés aux régions
En définitive, en 1983 sont transférés aux régions les moyens d’intervention de l’État inscrits sur le Fonds de la formation professionnelle et de la promotion sociale (FFPPS) antérieurement déconcentrés auprès des préfets de région, et essentiellement consacrés au soutien de la promotion sociale. Ceux-ci incluent les formations paramédicales, les formations des travailleurs sociaux, certaines formations de l’enseignement supérieur, les formations du secteur agricole et les formations des centres associés au Conservatoire national des arts et métiers (CNAM). Pour assurer cette responsabilité et compenser les charges induites, les régions bénéficient de deux abondements financiers : - une dotation annuelle de décentralisation spécifique accordée par l’État (1006 millions de francs en 1983) et réévaluée chaque année ; - la perception du produit de l’impôt sur les cartes grises (1150 millions de francs en 1983). Au total, au moment du vote de la loi, les 4/5e des moyens publics d’intervention en matière de formation professionnelle continue restent de la responsabilité de l’État FE. Pascaud : “ Décentralisation de la formation professionnelle, réalisation, difficultés et propositions ”, Comité de coordination des programmes régionaux d’apprentissage et de formation professionnelle continue, juin 1991.. (Ce rapport n’a pas évolué malgré les décentralisations successives : le livre blanc indique pour 1998, 55 milliards pour l’État FIl faut toutefois observer que sur ces 55 milliards, 20 milliards concernent la formation des agents de l’État. et 13 milliards pour les régions).

2. D’une décentralisation à l’autre : de 1983 à 1993

2.1. De nouvelles revendications des régions
Les dix ans qui séparent les deux lois de décentralisation voient s’exprimer des revendications fortes et récurrentes des régions pour un élargissement de leur champ de compétences. Celles-ci considèrent ne pas pouvoir exercer réellement les attributions conférées par la loi de janvier 1983. Leurs revendications sont de trois ordres.

2.1.1. Elles veulent être mieux reconnues
Par rapport aux autres financeurs (État, entreprises) les régions sont très minoritaires FDe l’ordre de 8 %. pour la formation professionnelle des actifs. Cette position minoritaire oblige les régions à rechercher en permanence des partenariats multiples et complexes pour affirmer leur présence au plan régional, au risque de perdre une part d’autonomie dans la conduite de leur politique. Beaucoup revendiquent donc l’extension de leur champ de compétence à travers le transfert des moyens d’intervention de l’État sur la formation professionnelle des demandeurs d’emploi (jeunes et adultes) et des salariés. L’ambiguïté de l’interprétation de la notion de droit commun, souvent entendue à tort comme “ compétence exclusive ”, et la manière dont l’État étend son périmètre d’intervention sur les champs qu’il conserve, entretiennent la poussée des mouvements revendicatifs des régions. Toutefois, leurs revendications sont loin d’être unanimes. Des positions contrastées se manifestent entre les régions sur la question des programmes destinés à des publics spécifiques et des programmes en faveur des chômeurs de longue durée. Certaines considèrent qu’elles doivent rester de la compétence de l’État pour des motifs de solidarité nationale. Elles craignent, en cas de transfert total, de se transformer plus encore en administration de gestion, fonction pour laquelle elles ne sont ni équipées, ni organisées, au détriment d’une logique de mission qui est leur vocation d’origine FE. Pascaud : “ Décentralisation de la formation professionnelle, réalisation, difficultés et propositions ”, Comité de coordination des programmes régionaux d’apprentissage et de formation professionnelle continue, juin 1991.. La seconde évaluation mise en œuvre par le Comité de coordination des programmes régionaux d’apprentissage de la formation professionnelle continue (CCPR) fait apparaître une volonté d’être un “ acteur pivot ” assurant prioritairement une fonction de coordination des différentes politiques sur le territoire régional. Toutes font néanmoins du transfert des programmes mis en œuvre par l’État pour la formation et l’insertion des jeunes, leur première revendication. Toutefois, elles revendiquent plus fortement une responsabilité de coordination qu’une responsabilité de gestion de programmes.

2.1.2. Elles veulent être mieux consultées
Elles sont absentes des instances légales de concertation instituées avant la décentralisation par l’État au niveau national pour recueillir l’avis des partenaires sociaux sur les projets de textes législatifs ou réglementaires relatifs à la formation professionnelle continue et à l’apprentissage ou sur les programmes d’intervention de l’État. Toutefois, la concertation a pu s’opérer par l’intermédiaire de l’Association des Présidents de conseils régionaux. Quant au Comité de coordination des programmes régionaux d’apprentissage et de formation professionnelle continue au sein duquel siègent depuis 1987 des représentants des 26 régions, il regrette de n’être pas systématiquement consulté par l’État, notamment sur les sujets qui les impliquent. On peut citer l’absence de consultation du Comité de coordination sur les projets de loi relatifs à l’apprentissage ou à l’Allocation formation reclassement (AFR) en 1987, à la mise en œuvre du Crédit formation individualisé (CFI) en 1990, ou plus récemment en 1998/1999 sur l’adoption du Plan national d’action sur l’emploi, du programme TRACE, ou encore du contrat de progrès signé entre l’État et l’AFPA.

2.1.3. Elles veulent pouvoir mieux coordonner
Contrairement au cadre réglementaire fixé pour les formations initiales, elles ne disposent que de faibles moyens pour affirmer, vis-à-vis des autres acteurs concernés, le rôle qu’elles revendiquent de régulation et de mise en cohérence des politiques d’apprentissage et de formation professionnelle continue sur leur territoire, notamment sur le choix et l’organisation territoriale des filières et des actions de formation. La loi de 1983 n’inscrit pas cette compétence dans les attributions des régions, même si, par ailleurs, l’État les invite dès 1980, mais surtout à l’occasion des premiers contrats de plan État-région (1984) à élaborer des schémas régionaux de la formation professionnelle continue. Seules une dizaine de régions se sont saisies de cette opportunité pour évaluer l’existant, identifier les besoins de qualification et les formations à promouvoir, définir des propositions d’action et d’évolution de l’appareil de formation. Ces schémas deviendront cependant obligatoires pour ce qui concerne l’apprentissage, avec la loi de juillet 1987. Ces documents, très hétérogènes dans la qualité de leur construction, n’ont eu que rarement une portée opératoire. Ils n’ont pas généralement constitué un moyen de mobilisation autour d’actions concertées avec les services de l’État et les partenaires socio-économiques. Ils seront d’ailleurs quasiment abandonnés par les régions, à l’occasion des contrats de plan suivants (1989-1993) qui ont proposé la construction d’outils d’aide à la décision en matière d’analyse et de prospective sur l’emploi et la formation professionnelle avec la création des Observatoires régionaux de l’emploi et de la formation professionnelle (OREF), et de connaissance de l’offre de formation régionale avec la création des Centres d’animation et de ressources de l’information sur la formation (CARIF). Des élus politiques de tous bords considèrent que la décentralisation de la formation professionnelle est restée au milieu du gué et revendiquent un élargissement des compétences et des moyens transférés par l’État aux régions. En avril 1990, l’opposition de droite dépose une proposition de loi qui prévoit, entre autre, la décentralisation de l’AFPA. Dès son entrée en fonction, le gouvernement Balladur présente un projet dit “ loi quinquennale sur le travail, l’emploi et la formation professionnelle ”.

2.2. La loi quinquennale sur le travail, l’emploi et la formation professionnelle du 20 décembre 1993
Concernant le cadre de la décentralisation, la loi de 1993 comporte cinq dispositions majeures.

2.2.1. Les programmes jeunes sont transférés
Elle donne satisfaction à la première priorité des régions : le transfert des programmes antérieurement mis en œuvre par l’État pour la formation et l’insertion des jeunes en difficulté, en deux étapes :
* Le transfert total et immédiat des actions qualifiantes destinées à des jeunes de 16 à 25 ans en vue de leur permettre d’acquérir une première qualification certifiée par un titre ou un diplôme. Celui-ci sera effectué en juin 1994.
* Progressivement, selon un calendrier défini par la région et au plus tard au 31 décembre 1998 (5 ans), les actions de préqualification et d’insertion, ainsi que les compétences exercées par l’État vis-à-vis du réseau d’accueil, d’information, d’orientation et de suivi des jeunes, en matière de formation professionnelle.
Ainsi, toutes les régions ont acquis, au plus tard le 1er janvier 1999, le bloc complet des compétences sur la formation professionnelle initiale et continue des jeunes de 16 à 25 ans.

2.2.2. Le PRDF est institué
Elle institue un Plan régional de développement des formations professionnelles des jeunes (PRDF), élaboré par la région en concertation avec l’État (et notamment avec les recteurs) et après large consultation des départements, du Conseil économique et social régional (CESR) et des acteurs socio-économiques. Le PRDF affirme la région dans son rôle d’animation et de mise en cohérence, au niveau territorial, des dispositifs de formation professionnelle initiale et continue des jeunes de 16 à 25 ans. Les conseils régionaux vont pouvoir conduire une politique globale sur leur territoire en utilisant plusieurs leviers :
- la définition d’orientations de moyen terme concernant le développement des filières et des spécialités de formation professionnelle, les publics prioritaires de jeunes à former et l’évolution de l’offre de formation initiale et continue ;
- la mise en œuvre d’un plan concerté en matière d’information et d’orientation des jeunes ;
- l’intégration au sein du Plan régional de l’ensemble des filières et des dispositifs concernant la formation initiale et continue des jeunes, y compris ceux mis en œuvre par les partenaires sociaux de branche et les organismes interprofessionnels (contrats d’insertion en alternance, apprentissage) ;
- l’organisation des concertations avec l’ensemble des acteurs concernés (conseils généraux, conseil économique et social régional, conseil académique de l’Éducation nationale, partenaires sociaux, chambres consulaires). Malgré les imperfections et les difficultés de conclusion dans certaines régions, les PRDF représentent un progrès indéniable en terme de première expérience de coordination des dispositifs et de visibilité des priorités.
Au total, 19 régions sont aujourd’hui dotées d’un PRDF. Il n’a cependant que peu souvent été traduit en conventions financières d’application avec l’État. Quand c’est le cas, celles-ci concernent principalement la formation initiale. Les travaux d’évaluation menés en 1995 puis en 1998 sous l’égide du Comité de coordination des programmes régionaux d’apprentissage et de formation professionnelle continue montrent deux mouvements contradictoires dans le temps. La phase d’élaboration des PRDF qui va s’étaler jusqu’en 1996-1997, a été incontestablement un moment privilégié de dialogue entre les régions, l’État et les partenaires socio-économiques permettant la construction d’outils de diagnostic partagé et de capacités d’expertise sur les problèmes d’emploi et de formation ; ils ont permis la formulation d’axes prioritaires d’action FComité de coordination des programmes régionaux d’apprentissage et de formation professionnelle continue : “ Évaluation des politiques régionales de formation professionnelle ”, juin 1996.. Le PRDF a été le moyen pour la région de s’affirmer comme “ acteur pivot ” reconnu pour concevoir et mettre en œuvre une politique globale et concertée de formation professionnelle des jeunes. L’élaboration du PRDF a permis d’identifier des points communs de référence entre les acteurs autour desquels peuvent se construire des objectifs communs pour la conduite de politiques de formation. Une telle démarche permet de prendre en compte l’ensemble du contexte régional : - la dimension économique à travers les questions d’emploi des jeunes et de compétitivité des entreprises ; - l’aménagement du territoire à travers les questions de localisation et d’adéquation qualitative de l’offre de formation ; - la qualification à travers les questions concernant le niveau de formation initial des jeunes ; - la dimension sociale autour de la question du maintien de la cohésion sociale face aux problèmes du chômage et de l’exclusion. Cette première phase d’élaboration du PRDF a permis la construction de relations de travail et de partenariats entre les différents acteurs. Reste à prolonger ces partenariats de diagnostic et d’élaboration d’objectifs par des partenariats de coordination de la programmation… ce qui suppose une volonté mieux affirmée et des moyens adaptés (voir titre IV : propositions). Le PRDF a aussi mis en évidence les tensions entre des démarches de qualification plutôt portées par les conseils régionaux, les rectorats et les organisations professionnelles, et les démarches d’insertion de publics en difficulté portées par les services du ministère de l’Emploi. Celles-ci se sont avivées au fur et à mesure que les régions prenaient la totalité des compétences exercées antérieurement par les services déconcentrés du ministère de l’Emploi. Le processus de mobilisation autour de l’élaboration des PRDF est en général maintenant achevé et semble s’essouffler, voire même interroger certaines régions sur l’utilité de leur maintien. Ils n’ont pas, en tout cas, permis de construire des lieux permanents de concertation entre les acteurs (cf. titre III, chap. 2). Bref, après l’émergence d’une première vague de concertations, la décentralisation est dans l’attente d’un second souffle.

2.2.3. Comité de coordination : des compétences étendues
Elle étend le champ de compétence du Comité de coordination des programmes régionaux d’apprentissage et de formation professionnelle continue. Créé par la loi de décentralisation de janvier 1983, ce Comité composé de représentants de l’État, des partenaires sociaux et de délégués élus de l’ensemble des régions a depuis l’origine deux missions :
- veiller à la cohérence, à l’efficacité et à la coordination des actions entreprises par l’État et les régions en matière de formation professionnelle continue ;
- proposer des mesures visant à harmoniser les programmes des régions afin, en particulier, d’assurer l’égalité des chances d’accès à l’apprentissage et à la formation professionnelle continue, quelle que soit la région concernée.
La loi de décembre 1993 élargit la mission du Comité de coordination à l’évaluation des politiques régionales d’apprentissage et de formation professionnelle initiale et continue et à la formulation de recommandations propres à en améliorer les résultats. Il s’appuie dans cette tâche sur des experts, sur les évaluations réalisées par les COREF et publie tous les trois ans un rapport sur son activité, remis au Parlement, au Conseil national de la formation professionnelle de la promotion sociale et de l’emploi, aux conseils régionaux et aux Comités régionaux de l’emploi, de la formation et de la promotion sociale (COREF). Un premier rapport a été remis au Parlement en décembre 1996 FComité de coordination des programmes régionaux d’apprentissage et de formation professionnelle continue : “ Rapport d’activité 1993-1996 ”, décembre 1996., reprenant en particulier les premières conclusions des travaux d’évaluation lancés dans les 26 régions en 1995-1996 et des groupes de travail initiés en son sein. Un second est en préparation pour la fin de l’année 1999.
Le Comité s’est attaché depuis 1994 à conduire une évaluation, large et indépendante, des effets de la loi quinquennale sur la construction d’une politique régionale cohérente et concertée pour la formation professionnelle initiale et continue des jeunes. On peut néanmoins regretter qu’il ne se soit pas attaché à combler le vide évaluatif portant sur l’ensemble du champ des compétences transférées en 1983. En effet, seize ans après le transfert de compétence aux régions de la formation professionnelle continue des actifs, il n’existe aucune évaluation globale des effets de la décentralisation sur la formation des actifs et de l’impact des politiques conduites par les régions.

2.2.4. La mise en place “ d’espaces jeunes
Ces nouveaux espaces trouvent leur place dans les missions locales et les PAIO. Ils doivent permettre aux jeunes de moins de 26 ans à la recherche d’un emploi ou d’une formation de trouver, dans un même lieu, l’ensemble des services dont ils ont besoin. À cette fin, des conventions devaient être conclues entre les régions, l’État, l’ANPE et les communes impliquées dans le financement et l’animation de missions locales. Si des conventions ont été signées dans l’ensemble des régions, leur mise en œuvre a été parfois l’occasion de tensions vives entre les régions, l’État et les présidents des missions locales au sujet des finalités de ces structures d’accueil. Les conditions de délégations de services de l’ANPE à ces structures ont également été parfois difficiles.

2.2.5. L’extension des compétences consultatives des COREF
L’article 77 de la loi quinquennale du 20 décembre 1993, portant sur les missions du COREF : - crée pour l’ANPE et l’AFPA une obligation de consultation du COREF sur leurs programmes d’activité et d’investissement. Pour l’AFPA, cette consultation n’est aujourd’hui effective que dans la moitié des régions ; - institue pour l’ANPE et l’AFPA des conventions tripartites entre l’État, la région et chacun des deux organismes en vue d’adapter leur “ contrat de progrès ” à la situation de la région ; les projets de convention tripartite doivent être présentés pour consultation au COREF ; - transforme le comité régional de l’ANPE, mis en place en 1987, en commission spécialisée du COREF, mais ne l’élargit pas à des représentants des conseils régionaux. Seul le “ contrat de progrès ” de l’AFPA signé en mars 1994 et couvrant la période 1994-1998, reprend ces dispositions et institue, pour assurer le suivi de ces conventions régionales tripartites, un Comité régional consultatif placé auprès du directeur régional AFPA et composé de représentants des trois signataires. La volonté affichée de concrétiser cette disposition légale s’est heurtée entre 1994 et 1998 à trois obstacles majeurs : - la mauvaise lisibilité des missions et du positionnement de l’AFPA dans ses relations avec les conseils régionaux, en raison de sa double mission : à la fois composante du Service public de l’emploi et organisme de formation concurrentiel sur le marché, répondant aux appels d’offres ; - l’élaboration nationale de sa commande publique et de son schéma d’évolution de l’offre de formation laisse peu de place à la consultation des régions. L’absence de l’AFPA dans l’élaboration du PRDF est pointée négativement dans le rapport d’évaluation remis en 1996 au Parlement par le Comité de coordination de l’apprentissage et de la formation professionnelle continue ; - l’absence de réelle volonté de l’État d’accompagner l’AFPA dans ses tentatives de recherche de partenariats structurants avec les conseils régionaux. Au total, le contrat de progrès précédent n’a donné lieu qu’à quatre conventions tripartites d’adaptation signées : Languedoc-Roussillon, PACA, Aquitaine, Poitou-Charentes.

3. Régions et formation professionnelle : un bilan contrasté

Certes, les politiques des régions font l’objet d’évaluations régulières. Reste qu’il est difficile - voire impossible - de fixer un bilan qualitatif global des politiques de formation professionnelle continue menées par les régions depuis 1983. Les régions sont très soucieuses de confidentialité et ne souhaitent pas mettre dans le débat public national des politiques qui relèvent de leur seule responsabilité. Par ailleurs, les cadres statistiques et d’études ne sont pas tous adaptés à la réalité des différentes actions conduites dans les régions. Entre 1983 et 1993, les travaux d’évaluation des politiques régionales de formation professionnelle continue restent lacunaires et partiels. Ils ne permettent pas d’apprécier leur impact aux regards des finalités recherchées et notamment leur capacité à : - dynamiser le tissu économique et les entreprises autour de projets de développement économique et de création d’emploi ; - améliorer la performance des formations par la proximité avec les acteurs de terrain ; - fédérer des projets locaux ; - ou encore à agir sur la qualité de l’appareil de formation pour le structurer et le rendre plus performant. La démarche d’évaluation est en cours de construction, sous l’impulsion du Comité de coordination des programmes régionaux d’apprentissage et de formation professionnelle continue, investi de cette responsabilité depuis 1994. Les travaux coordonnés par le CEREQ et menés dans ce cadre se sont jusqu’à présent attachés à apprécier les conditions de mise en œuvre et les premiers effets repérables de la loi quinquennale de décembre 1993 sur la construction d’une politique cohérente et concertée de formation professionnelle initiale et continue des jeunes sur les territoires. S’ils permettent d’esquisser quelques conclusions tendancielles, ils ne permettent pas pour l’heure d’apporter des réponses significatives à la question de la valeur ajoutée et de l’impact de ces politiques sur la formation et l’insertion des jeunes en difficulté, objet et finalité du transfert aux régions des programmes mis en œuvre antérieurement par l’État. Avant d’en reprendre les principales conclusions, il paraît nécessaire d’examiner les éléments de cadrage statistique dont on dispose pour caractériser les actions mises en œuvre par les régions depuis 1983.

3.1. L’effort des régions pour la formation professionnelle continue et l’apprentissage
Les seules données dont on dispose, dont certaines restent très approximatives, sont tirées des statistiques annuelles sur les budgets et les dépenses des collectivités locales, publiées par la Direction des collectivités locales, et des statistiques obligatoires que les régions doivent transmettre chaque année aux services régionaux du ministère de l’Emploi sur leurs actions de formation professionnelle continue et d’apprentissage.

3.1.1. Une faible progression de l’effort des régions pour la formation professionnelle continue
Sur la période 1983-1993 et si l’on enlève la part croissante des cofinancements du Fonds social européen (FSE), les budgets consacrés par les régions à la formation professionnelle continue n’ont que modérément progressé en valeur absolue. L’apport en fonds propres des régions, pour compléter la dotation de décentralisation, reste limité et au total la fiscalité régionale (taxe sur les cartes grises) n’a été que modérément sollicitée. Au contraire on assiste, dans de nombreuses régions, au resserrement des dépenses, notamment en matière de rémunération. En valeur relative, on constate même une chute sensible du poids de la formation professionnelle continue dans les budgets des régions. Cette part est en moyenne divisée par 2,5 sur les dix ans avec des extrêmes de 4 à presque 5 dans certaines régions. Deux explications majeures à cette désaffection apparente : - une priorité évidente dans quasiment toutes les régions pour le développement et la rénovation de l’apprentissage dont la part s’accroît au détriment des budgets consacrés à la formation professionnelle continue ; - les lycées mobilisent une part substantielle des budgets des régions ; sur la période, on assiste à une véritable explosion des budgets consacrés à la construction, la maintenance et le fonctionnement des lycées. Le transfert en 1993 des moyens consacrés par l’État au Crédit formation individualisé (CFI) se traduit à partir de 1994 par une remontée sensible des moyens d’intervention affectés par les régions à la formation continue. Mais il faudra attendre les budgets 1999, première année de compétence pleine et entière de toutes les régions sur la formation professionnelle continue des jeunes, pour disposer de données fiables et homogènes.

3.1.2. La nature des actions de formation engagées par les régions
Pour 1997, dernier bilan connu, près de 554 000 personnes ont bénéficié d’une action de formation financée en tout ou partie par les conseils régionaux. Les demandeurs d’emploi constituent les principaux bénéficiaires avec 46 % du total des formations financées, devant les jeunes en première insertion (30,4 %) et les actifs occupés (22,6 %) FAnnexe à la loi de finances 1999 relative à la formation professionnelle continue.. Même après transfert total des compétences concernant les actions qualifiantes pour les jeunes, les formations financées par les conseils régionaux s’adressent encore principalement (près de 50 %) à des jeunes adultes (26-34 ans), alors que les formations des personnes âgées de 45 ans et plus en représentent 15 % et celle des jeunes 8 %. En 1999, le transfert définitif aux régions de l’ensemble des moyens d’intervention de l’État sur les actions de préinsertion et préqualification devrait s’accompagner d’un rééquilibrage au bénéfice des actions engagées pour les jeunes. Les actions de formation financées durent en moyenne 400 heures (650 heures pour les jeunes en insertion, 350 heures pour les demandeurs d’emplois adultes, 200 heures pour les actifs occupés) et se déroulent principalement en centre. Si on veut caractériser les actions mises en œuvre par les régions pour des demandeurs d’emplois adultes par rapport à celles mises en œuvre par l’État, on peut dire qu’elles ont en moyenne des durées plus courtes et qu’elles visent davantage les formations de haut niveau (IV, III et plus). L’importance des disparités régionales dans la définition des programmes et le contenu des actions de formation rend difficile une approche qualitative synthétique. Il apparaît néanmoins que les régions ont parfois été à l’origine d’innovations (chèque formation, dispositif de bilan et d’orientation, formation de formateurs, tutorat, démarche qualité de l’offre de formation par exemple), ou expérimentées avec l’aide des services de l’État (formations complémentaires aux titres et diplômes existants) ou encore généralisées ensuite par l’État (formule d’aide à l’insertion par l’économique ou groupement d’employeurs pour l’insertion et la qualification par exemple).

3.2. Quelles conclusions peut-on tirer des politiques mises en œuvre par les régions ?

3.2.1. Avant 1993
On peut distinguer pratiquement à part égale, trois groupes de régions au regard des politiques et stratégies mises en œuvre FE. Pascaud : “ La décentralisation des compétences en matière d’apprentissage et de formation professionnelle continue ”, Décembre 1992. : - celles qui impulsent des démarches de coordination et d’orientation des politiques de formation susceptibles de fédérer l’action de différents acteurs, y compris l’État ; - celles qui s’attachent plutôt à marquer leur champ d’autonomie et qui sont hostiles à toute coopération avec l’État au nom de leur souveraineté dans l’exercice des compétences décentralisées ; - enfin, un troisième groupe peu mobilisé et peu motivé pour assurer pleinement ses attributions dans le champ de la formation continue. Néanmoins, les relations avec les services de l’État restent étroites, qu’il s’agisse de recourir aux capacités d’expertise de l’État pour instruire leurs programmes annuels, élaborer les appels d’offre, traiter les demandes des organismes, ou encore en effectuer le contrôle. La capacité des régions à influer sur la qualité et la structure de l’offre de formation reste faible du fait en partie de l’intervention de multifinanceurs auprès de ces organismes, dont l’État. Pourtant les régions, comme l’État d’ailleurs, s’attachent à construire des outils propres à agir sur l’offre de formation par la formalisation de leur commande publique et la construction d’indicateurs de résultats, par la rédaction de chartes de qualité, par la mise en œuvre enfin de systèmes de contrôle-qualité sur les organismes. L’insuffisance de politiques territorialisées au plan local limite cependant leur capacité réelle à piloter et à coordonner l’offre régionale et locale de formation et à construire une expression organisée de la demande, susceptible de contrecarrer les logiques d’offre qui restent prépondérantes dans la structuration des programmes régionaux de formation.

3.2.2. Après 1993
Même si de nombreux problèmes subsistent, la Loi quinquennale de 1993 marque des améliorations : - en tout premier lieu, elle a contribué à affirmer les rôles d’acteur pivot des régions et à créer les conditions de partenariats ; - elle donne en outre aux régions la légitimité et les outils qui leur permettent de s’affirmer comme acteur fédérateur pour la mise en œuvre d’une politique cohérente et concertée de formation initiale et continue des jeunes dans la région, incluant la dimension de l’information et de l’orientation. La loi quinquennale laisse cependant entier le problème de l’absence de coordination des politiques territoriales de formation professionnelle des actifs, demandeurs d’emplois ou salariés. L’élaboration du PRDF a été l’occasion de trouver des références communes entre les acteurs sur des priorités structurantes en matière d’évolution des filières et des niveaux de formation. Mais ce processus n’est aujourd’hui qu’imparfaitement abouti : il a été plus souvent l’occasion de construire des partenariats d’objectifs que des partenariats de programmation et d’action. De ce fait, son rôle structurant sur l’évolution de l’offre de formation est resté limité ; il n’a pas véritablement permis de décloisonner les modes de construction des programmes de formation professionnelle initiale et continue au sein des services de l’État mais également au sein des propres services des conseils régionaux. Sans véritable programmation concertée, les différents programmes sont juxtaposés ; faute de pilotage, les principaux acteurs se tournent le dos ; jusqu’à présent, il n’a que rarement été l’occasion d’un engagement concerté et réellement opérationnel des partenaires sociaux sur le développement des filières de formation par alternance, celles-ci restant largement dominées par des logiques nationales de branche, d’où la limite des contrats d’objectifs. * La prise en responsabilité de la formation professionnelle continue des jeunes articulée fortement aux dynamiques d’insertion a engagé quelques régions sur une mise en œuvre territorialisée de leurs actions au plan infrarégional. Ceci se traduit par l’organisation de relais techniques territoriaux chargés d’élaborer des diagnostics locaux des besoins, de construire des plans d’action concertés avec les employeurs potentiels et de négocier avec les organismes de formation des parcours adaptés. Cependant, la superposition de zones territoriales d’interventions des services de la Région et de l’État (services de l’emploi, de l’action sociale, de l’éducation et de l’agriculture…) ne facilite pas le dialogue et la construction de plans concertés entre les acteurs au bénéfice de l’insertion des jeunes en difficulté. Enfin, des tensions vives existent entre l’État et certaines régions sur la sélection des publics, notamment lorsque ces dernières considèrent, à tort, que l’insertion des jeunes en difficulté ne relève pas de leur champ de compétence mais reste celui de l’État. * L’élaboration du PRDF a été un levier important de constitution, sous l’impulsion des conseils régionaux, de capacités de diagnostics et d’expertises régionales sur l’évolution des emplois, des métiers et des qualifications, et sur les processus d’insertion. Néanmoins, le positionnement des observatoires régionaux emploi-formation (OREF) comme lieu de construction d’une information partagée sur la relation emploi formation s’est concrétisé de façon très inégale (cf. titre II, chap. 1). C’est à la lumière de ce bilan qu’il faut repenser la fonction de coordination de la région à travers de nouvelles instances régionales de concertation et des politiques territoriales plus affirmées. Une nouvelle dynamique territoriale serait en effet de nature à solidifier des partenariats et à dépasser les logiques d’attribution de publics qui demeurent peu pertinents.