Jean-Marc Gebler - Catherine Moisan - Paul Ricaud-Dussarget - Jacky Simon Février 1998

Chapitre 1 - L’enjeu : un service public pour notre temps

Une exigence pour tout service public
La rénovation du service public en général a été évoquée par le Premier Ministre en juin 1997 lors de sa déclaration de politique générale : "L’évolution du monde et de notre société, les nouvelles technologies, rendent nécessaires aujourd’hui une adaptation de l’Etat et un vaste effort de rénovation du service public. Ces réformes doivent impliquer l’adhésion des fonctionnaires. La qualité de la fonction publique, le sens de la responsabilité des agents publics sont les meilleurs gages de la réussite de la réforme de l’Etat. "Et le Premier Ministre invite l’Etat et ses fonctionnaires à une attitude qui soit "celle du dialogue continu, de l’attention scrupuleuse, de la disponibilité constante". La notion de service à rendre est mise en avant par de grands organismes publics comme EDF-GDF, La Poste, France Télécom, la SNCF ou encore l’ANPE. Elle sert de moteur à leur rénovation : leurs responsables affirment qu’il faut passer, non plus comme autrefois de "l’assujetti" à "l’usager", mais maintenant de "l’usager" au "client" qui, au-del à de l’efficacité qu’il exige, contribue à définir le service attendu. Il s’agit de sortir du "je roule pour vous", "je sais ce qui est bon pour vous". En effet, les demandes de nos contemporains se renforcent dans ce sens pour de multiples raisons : le consumérisme, l’individualisme, la concurrence, la mondialisation, la comparaison avec ce qui peut exister dans d’autres pays, le développement de la liberté dans de nombreux domaines, la démocratisation de la société et aussi l’élévation générale du niveau de formation que l’Ecole a permise. Aujourd’hui, comme nous l’a dit Robert Fraisse, "la légitimité de l’action publique naît de son utilité vérifiée pour le bien de chacun". Ce qui est attendu peut être résumé en quelques mots : - la lisibilité du service : il n’est plus possible de s’abriter derrière la technique ou la compétence ; - la responsabilité des interlocuteurs que rencontrent les usagers ou les clients : il n’est plus accepté qu’ils sÕabritent derrière la hiérarchie ; - et, pour le permettre, une décentralisation des décisions. Cependant cette décentralisation ne doit pas faire obstacle à d’autres demandes également faites en France aux services publics : l’équité et la continuité dans le temps et l’espace. Et celles-l à nécessitent un pilotage d’ensemble. Ce pilotage peut être mené par une méthode où on fixe des objectifs et où on contrôle les résultats ; mais l’efficacité de ce type de pilotage est douteuse si elle ne s’accompagne pas d’une adhésion des personnels. C’est pourquoi on parle aussi de "management" lorsque l’on veut éviter la connotation trop directive du verbe "piloter". Pour rendre un meilleur service, il faut améliorer le fonctionnement et éventuellement pour cela adapter l’organisation : le fonctionnement est plus important que l’organisation et les évolutions dans l’organisation n’ont de sens que pour agir sur le fonctionnement.

L’Education nationale est un cas particulier
La loi d’orientation du 10 juillet 1989 déclare d’emblée que "le service public de l’Education est conçu en fonction des élèves". Pourtant, peut-on vraiment affirmer que l’orientation, l’affectation des élèves dans les sections professionnelles, la sectorisation, la politique des langues vivantes, par exemple, soient toujours au service des élèves ? Ce n’est pas ce pensent les parents. Et que dire lorsque le domaine pédagogique est conçu par les enseignants comme leur chasse gardée ? Cette phrase de la Loi, qui a pu paraître banale, ne va donc pas de soi. C’est que l’Ecole est un service public particulier. D’abord, l’élève n’est pas un client qui peut à lui seul définir le service attendu : moins peut-être parce que beaucoup d’élèves sont mineurs que parce que le but de l’Education est que les élèves se transforment et parce qu’ils sont des acteurs de leur formation. Dans la conception française, les parents ne sont pas d’ailleurs non plus des clients d’une entreprise dont les élèves seraient des produits, car l’Ecole est au service des élèves. L’Ecole n’est donc pas une entreprise. En outre, l’Ecole n’opère pas sur un marché concurrentiel. En effet, l’équité et la continuité demandées au service public s’accommoderaient mal du marché, notamment en matière d’Education où on agit à long terme. Il existe certes des aspects concurrentiels : entre établissements, entre le secteur public et le secteur privé, entre lycées professionnels et apprentissage, pour la formation continue des adultes qui, elle, opère sur un marché ; et, dans un autre registre, entre Ecole et médias, entre l’Ecole et la vie : concurrence pour le temps des élèves, pour leur attention. Cependant le service public de l’Education nationale ne vise pas un "chiffre d’affaires" mais un service optimal des jeunes : ce n’est pas nécessairement parce que le nombre d’élèves croît que le service est meilleur ; l à a pu être un objectif dans le passé, mais aujourd’hui la bataille quantitative est largement gagnée. Il faut certes être conscient de certaines formes de concurrence pour se prémunir des effets f‰cheux qu’elles peuvent engendrer. Par exemple, il est dans la nature des choses qu’une rivalité apparaisse entre les établissements, et elle se renforcera avec la baisse démographique ; cette concurrence-l à doit être régulée au niveau académique pour garantir l’équité, par l’affectation des élèves, la définition de la carte des formationsÉ Mais certains types de concurrence peuvent être utilisés au contraire dans le sens de l’amélioration de la qualité du service ; par exemple, définir le rôle de l’Ecole en tenant compte de l’existence, de l’offre et du fonctionnement des médias. Et il faut prendre garde à ce qu’une absence d’adaptation du service public ne conduise à terme à une concurrence qui contredirait l’équité : d’ores et déj à, de tels effets existent ; ils viennent d’être dénoncés dans un rapport sur le "pilotage du système éducatif" émanant du groupe "établissements et vie scolaire" de l’inspection générale, qui attire l’attention sur la nécessité de restaurer une éthique du service public. On doit effectivement se demander comment le service public de l’Education nationale, tel que nous le connaissons, résistera aux tendances de notre société telles que le consumérisme et la mondialisation ; il n’y parviendra certainement pas s’il n’évolue pas dans son fonctionnement. Enfin, les objectifs de l’Education nationale se quantifient mal et se prêtent donc mal à un simple management du type objectifs - résultats. De plus, les résultats sont en bonne partie déterminés par le système lui-même : c’est ainsi que l’objectif des 80 % au niveau du bac a pu être critiqué par certains comme accompagné d’une prétendue baisse du niveau ; ou que les orientations dans un collège dépendent autant de ses choix que des connaissances réellement acquises par ses élèves.
Un schéma concernant le fonctionnement des grandes organisations nous a été proposé par l’un de nos interlocuteurs extérieurs à l’Education nationale. Il distingue quatre cas, selon que, dans une organisation, le pouvoir est concentré ou diffusé, et que la responsabilité confiée aux personnels et aux unités de base est faible ou plus forte. L’Education nationale relève plutôt, selon le point de vue adopté, des deux cases inférieures ; on a voulu, dans la période récente et avec une réussite variable, la faire passer dans la case supérieure gauche ; il est temps d’aller vers la quatrième, celle du "management par le sens". Au-del à des objectifs, il faut donc se référer aux missions de l’Ecole qui ont un caractère de pérennité mais dont l’articulation a besoin d’être actualisée.

Les missions de l’Ecole
Beaucoup a déjà été écrit en ce domaine et nous serons donc brefs. On distingue traditionnellement trois missions de base : l’instruction, l’Education, la formation (permettant en particulier une insertion professionnelle) ; elles s’exercent au bénéfice de l’élève. Mais il en est d’autres qui concernent la société, pour sa conservation ou son évolution : selon les époques, on a plus ou moins insisté sur la cohésion nationale, sur l’égalité des chances, sur la compétitivité économique. Et on peut dire que ce sont ces missions sociales qui, à chaque époque, permettent d’articuler et de hiérarchiser les trois missions de base. Ainsi, l’Ecole de la Troisième République visait à assurer la cohésion nationale, à cimenter la République, en dépassant les particularismes ; elle mettait donc au premier plan l’instruction, la transmission de savoirs considérés comme universels voire éternels, dans un espace clos, de manière uniforme sur le territoire ; l’Education n’en était pas absente mais elle était prise en compte à travers l’instruction (la morale s’enseignait par des leçons) ; la formation, qui crée des différenciations, était peu présente et seulement comme sous-produit d’une instruction générale ; et la méritocratie fondée sur le savoir justifiait la séparation des deux ordres d’enseignement, le primaire et le secondaire. L’Ecole des "trente glorieuses" mettait, elle, en avant l’égalité des chances : les critiques de la "reproduction", émanant de sociologues, conduisaient à insister sur l’Education des enfants (le savoir-être avant le savoir) qui part des personnes telles qu’elles sont et prend donc en compte leurs particularités, y compris pour instruire ; la formation professionnelle se développait à cause de la croissance économique ; celle-ci conduisait à une mobilité sociale créant une aspiration en direction de l’Ecole et renforçant la demande d’égalité des chances.
Avec la crise, pour favoriser la compétitivité économique et lutter contre le chômage, la formation (et le savoir-faire) vont venir au premier plan, l’instruction et l’Education étant considérées comme des moyens. Les désillusions nées de l’aggravation du chômage, l’incertitude sur l’avenir et la perte de sens, pour beaucoup de jeunes, de cette Ecole à laquelle on demande trop exclusivement l’insertion professionnelle conduisent maintenant à la recherche d’un nouvel horizon. Pour aujourd’hui et pour demain, la mission de l’Ecole autour de laquelle s’articulent ses missions de base (instruire, éduquer, former) pourrait être, à notre sens, de préparer à vivre dans une société démocratique plongée dans un monde en changement constant : certains parlent de "savoir-devenir".
Que retenir pour orienter notre réflexion ? Parmi les éléments de la rénovation des services publics en général, certains s’appliquent à l’Education nationale ou peuvent s’y adapter pour tenir compte de ses particularités : - La notion de service à rendre, affirmée par la Loi, est le moteur de la rénovation. - Le service est à définir avec ceux qui en bénéficient : élèves, "au centre du système", acteurs de leur formation ; parents, dont la loi prévoit qu’ils sont aussi "membres de la communauté éducative" : cette expression signifie que si la relation avec eux n’est pas du type fournisseur - client, elle est de l’ordre du partenariat. - Des directions à privilégier sont la lisibilité du service, la responsabilité et l’adhésion des personnels à tous les niveaux, notamment au plan local, et une décentralisation des décisions qui d’ailleurs favorise le changement. - Il revient à l’Etat de définir les missions et de garantir l’équité et la continuité du service ; le service public doit donc faire l’objet d’un pilotage ; ce dernier a en particulier à traiter les aspects concurrentiels et à favoriser l’adaptation sans laquelle le service public auquel nous sommes attachés sera menacé à terme. - C’est d’abord le fonctionnement qu’il convient d’améliorer et les évolutions dans l’organisation ne sont que des moyens pour y parvenir. D’après Françoise Cros, "la rénovation du système éducatif ne change pas les objectifs mais aide à mieux les atteindre". Pourtant, comme nous l’ont dit avec force certains de nos interlocuteurs, nos propositions ne peuvent être indépendantes d’une conception de l’Ecole et de sa mission. En effet, son fonctionnement a pour les jeunes un caractère modélisant. Dans un monde en évolution, la société démocratique n’est pas un donné, elle est toujours à construire. C’est parce que la société "établissement" fonctionnera selon les règles d’une société véritablement démocratique, et si elle donne ce sens à son fonctionnement, que les jeunes qu’elle forme contribueront demain à cette construction. C’est parce que le service public de l’Education nationale dans son ensemble fonctionnera selon ces règles que les personnels les feront vivre dans les établissements. Les exigences de lisibilité, de responsabilité, d’équité, de continuité vont dans ce sens. Dans notre société - qui est d’ailleurs en bonne part le résultat du développement de la scolarisation - il est difficile de décider et de faire exécuter les décisions. Certains parlent de crise de la démocratie ; mais ne faut-il pas plutôt y voir l’appel à une nouvelle forme de démocratie ? L’organisation en termes de pouvoir ne fonctionne plus : pour l’Ecole, il s’agit du pouvoir du professeur sur l’élève, de l’inspecteur sur le professeur, de l’inspecteur d’académie sur le chef d’établissement, du ministre sur les recteursÉ Mais l’Etat est au service des citoyens, tout ne vient pas du sommet, les décisions sont concertées, les responsables rendent compte, la société est organisée en conséquence. "Convaincre et non pas contraindre", disait souvent Alain Savary.
Si l’Ecole de la Troisième République avait pour modèle l’université qui enseigne, si celle des "trente glorieuses" pouvait vouloir ressembler à la famille qui éduque, si le modèle de l’entreprise est très présent pour l’Ecole de la crise, ne faut-il pas maintenant penser l’Ecole, et chacune de ses unités, comme une société ?

Un diagnostic
Le service public de l’Education n’est pas jugé défavorablement par les Français si l’on en croit les sondages faits au cours des dernières années. Cela n’est sans doute pas indépendant de la prise de conscience croissante de l’importance de l’Ecole. Mais, en même temps, les attentes augmentent en raison de l’enjeu des études, ce qui pourrait à terme altérer ce jugement positif. En outre, les relais d’opinion adoptent souvent une attitude défavorable, ce qui montre la fragilité de l’approbation et peut faire craindre que nos concitoyens soient demain tentés par d’autres modèles. Ce qui est peut-être plus préoccupant encore est l’existence de multiples tensions internes qui manifestent des divergences sur le service à rendre et sur la notion de service elle-même. Il s’agit d’abord de tensions entre élèves et enseignants : la violence n’est pas seulement un phénomène importé de l’extérieur. Mais les rencontres que nous avons eues font apparaître d’autres types de tensions :
- entre parents et personnels de l’Education nationale (enseignants et chefs d’établissement notamment, mais aussi inspecteurs d’académie) : les premiers accusent les seconds de manque d’écoute et de respect, les seconds accusent les premiers de consumérisme et d’ingérence ; mais est-il tenable aujourd’hui de s’abriter dans un domaine réservé, même sous prétexte de détenir le savoir et la compétence ?
- entre les enseignants, sur des conceptions pédagogiques et des représentations divergentes de leur métier ;
- entre enseignants et chefs d’établissement, avec ici aussi une querelle de domaine et de compétence ;
- plus généralement entre une filière "pédagogique" et une filière "administrative", avec des accusations respectives d’ignorance des réalités et d’irresponsabilité ;
- plus généralement encore, entre un point de vue individuel, voire libertaire, fondé sur la prééminence du savoir, et un point de vue hiérarchique justifié par les objectifs à atteindre ; d’un côté, l’Etat est vécu à la fois comme un protecteur mythique et comme voulant imposer des exigences illégitimes par l’intermédiaire de la hiérarchie, alors que de l’autre les personnels sont considérés comme des corporatistes enfermés dans une tour d’ivoire
- entre les responsables politiques, les administrateurs, les pédagogues dont les "constantes de temps" sont bien différentes.
On assiste parfois à des dénonciations catégorielles globales, faites de mépris, de méfiances et d’accusations mutuelles. Si on ajoutait tout ce qui nous a été dit de chaque groupe par les autres, on conclurait que l’Education nationale fonctionne avec une administration centrale ignorante des réalités, des recteurs incompétents, des inspecteurs d’académie jaloux de leur autorité, des principaux et des proviseurs ayant fui l’enseignement, des inspecteurs petits chefs, des enseignants refusant tout changement, des personnels ATOS ignorés voire méprisés, des parents démissionnairesÉ sans parler des élèves ni intéressés ni intéressants et parfois délinquants. "Et pourtant elle tourne" et, même, elle progresse. Il doit donc bien y avoir dans cette description quelque chose d’inexact. Mais tout cela ne donne pas l’image d’un service public dynamique tendu vers le progrès. Il vaudrait mieux chercher les raisons des difficultés, non dans une malignité des personnes ou des groupes, mais dans le fonctionnement et l’organisation. Ces tensions montrent une urgence et en même temps, paradoxalement, imposent une prudence dans les solutions. C’est ce qui nous conduira à des propositions ambitieuses et à un examen de leurs conditions de mise en oeuvre progressive. Ce sont la cohésion et la confiance qu’il faut restaurer. Ë la question "est-ce que l’Education nationale fonctionne", la réponse est indéniablement oui. Des progrès considérables ont été accomplis dans les dernières décennies en termes de niveau d’instruction et de formation de la population scolaire, en termes de pourcentages atteignant les divers niveaux sans qu’apparaisse une dégradation des connaissances à chaque niveau.
Mais à la question "est-ce que l’Education nationale peut fonctionner mieux", la réponse est également à coup sûr positive. Combien d’idées prometteuses, notamment pour améliorer la responsabilité et l’équité, comme par exemple celle de projet d’établissement, de cycle à l’Ecole primaire, ou de module au lycée, se sont affadies ou sont devenues purement formelles ! Pourquoi, et comment faire mieux à l’avenir ? Voilà la question qui sous-tend nos réflexions et nos propositions. C’est autour de la notion de service, et de service public, que nous les nouerons. Or, les observations que nous avons faites montrent que cette notion ne reçoit dans le système éducatif qu’une révérence formelle, vite évacuée devant les problèmes de "boutique".

D’abord faire passer l’idée de service
Devant cette question aussi fondamentale que difficile, notre proposition est modeste, mais elle est un point de départ : que chaque école ou établissement organise une enquête auprès des parents et des élèves sur leurs attentes et leurs besoins en matière de service. L’enquête, dont la méthodologie serait définie au niveau national, devrait être mise au point et effectuée par chaque école ou établissement scolaire et comporter des questions sur la manière dont le service y est rendu, aussi concrètes que par exemple l’ouverture des portes à l’arrivée des cars, les rencontres entre parents et enseignants, l’accueil au secrétariat, la qualité et la circulation de l’information, le langage employé, le mode de composition des classes, les emplois du temps des élèves, la préparation, le déroulement et le suivi des conseils de classe, la quantité et la répartition du travail à la maison, le remplacement des enseignants absents, les conditions des stages en entrepriseÉ Après son dépouillement, une discussion serait organisée en Conseil d’école ou d’administration et on en tirerait des conséquences pour le projet de l’école ou de l’établissement. Le niveau académique assurerait un suivi. Une telle enquête devrait être renouvelée périodiquement, au rythme de la révision du projet.
Nous proposons d’autre part de relancer la mise en place de médiateurs de l’Ecole, chargés d’apporter un conseil et une aide aux usagers qui estiment rencontrer des difficultés à obtenir le service qu’ils attendent. Cette idée est déj à ancienne et elle a été prévue par le "nouveau contrat pour l’Ecole" au niveau de chaque académie ; mais elle paraît très inégalement appliquée et peu connue du public. Le médiateur doit à la fois bien connaître le système éducatif et être indépendant : le niveau de l’académie est sans doute le bon, avec ce qu’il faut d’éloignement. Cependant, on devrait envisager aussi des médiateurs au niveau local, avec un rôle un peu différent, l à où les parents ont du mal à nouer des relations avec l’Ecole à cause notamment de leurs conditions de vie, de leur histoire scolaire et d’une méconnaissance réciproque : dans ce cas, il serait bon que le médiateur vive dans le même milieu social. Mais les médiateurs ne doivent pas être considérés comme les spécialistes du dialogue avec les parents, ce qui exonérerait les personnels de cette fonction.
Un complément est la formation des personnels au partenariat avec les familles, notamment dans les cas où il est le plus délicat. Nos premières propositions sont donc faites en direction des élèves et de leurs familles. Celles des chapitres qui suivent portent davantage sur l’intérieur du système éducatif : son fonctionnement, son organisation, ses établissements, ses personnels. Mais nous demandons au lecteur de ne jamais perdre de vue qu’elles ne visent qu’ à faire progresser le service rendu aux élèves et attendu par leurs parents.

Voir C. Grémion, R. Fraisse (dir.), Le service public en recherche : quelle modernisation ?, Documentation Française, 1996, et dans cet ouvrage l’article de J-L. Derouet sur le cas des établissements scolaires. Voir par exemple Une Ecole pour l’avenir, un avenir pour l’Ecole, IUFM de Lorraine - Hachette Education, 1997. La Lettre de l’Education, no 212, 3 novembre 1997. Sur les relations entre la société et l’Ecole et la question du pouvoir dans l’institution scolaire, voir A. Legrand "L’Education nationale en transition", Revue française d’Administration publique, no 79, 1996. Voir les résultats des tests faits sur les conscrits, rapportés par les divers numéros de l’état de l’Ecole, publiés par la direction de l’évaluation et de la prospective. C. Pair, L’Ecole devant la grande pauvreté, Hachette Education, 1998.