Jean-Marc Gebler - Catherine Moisan - Paul Ricaud-Dussarget - Jacky Simon Février 1998

Chapitre 2 - Des principes pour la réflexion

L’Education nationale est une institution complexe. D’abord, l’acte éducatif est en lui-même complexe. En outre, de nombreuses filières ont été mises en place pour répondre aux besoins différenciés des élèves et de la société, avec des modalités diverses de passage de l’une à l’autre. L’expression de "système éducatif" manifeste cette complexité qui se traduit également par une organisation territoriale en niveaux et échelons administratifs multiples. Le public reconnaît clairement deux échelons : le niveau local, celui de l’école ou de l’établissement scolaire, car c’est le lieu où le service est rendu ; le niveau national dont parlent les médias et où le contenu du service est défini : missions, objectifs prioritaires, règles générales (programmes, horaires, statuts des personnels). Et les Français sont attachés aux fonctions assurées par ces deux niveaux. Ils s’y retrouvent moins dans tout ce qui se situe entre les deux - circonscriptions, départements, académies - qui est pourtant essentiel pour garantir la qualité du service. Au chapitre précédent, nous avons fait une liste de demandes exprimées vis-à-vis du service public : responsabilité, lisibilité, continuité, équité. C’est à partir de là que nous allons définir des principes de fonctionnement, puis faire un diagnostic par rapport à eux. Dans les chapitres suivants, nous en tirerons des conséquences pour tous les niveaux du système. Nous retiendrons cinq principes : - responsabilité répartie - travail collectif - décloisonnement entre les enseignements primaire et secondaire - respiration dans un cadre normé - régulation continue.

Des responsabilités réparties
La responsabilité doit s’exercer à tous les échelons. Il faut en finir avec la "technique du parapluie" comme avec les pratiques de fausse responsabilité. Pour ne donner que quatre exemples : une inspection effectuée par une personne dont le rapport est signé par une autre, comme c’est le cas dans l’enseignement primaire ; une note mise à un professeur par un chef dÕétablissement pratiquement contraint à ce qu’elle soit comprise entre 37,4 et 38,2 sur 40 et à ce qu’elle soit supérieure à la précédente ; un Conseil dÕadministration d’établissement qui doit examiner le budget d’un GRETA alors que la grande majorité des actions menées par celui-ci sont réalisées par d’autres établissements ; un collège qui doit recruter sur des emplois-jeunes pour des écoles sans rapport avec lui. Il faut par conséquent assurer à chaque niveau les moyens d’exercer la responsabilité qui lui est confiée, donc lui donner des marges de décision sur lesquelles le niveau supérieur s’interdit d’empiéter : "ne pas pénétrer dans la boîte noire", disait l’un de nos interlocuteurs ; c’est en ce sens que l’on peut parler d’autonomie, ou encore d’un pilotage fondé sur la confiance. Il y a là une condition nécessaire pour permettre un partenariat avec les élèves et leurs parents. Cela autorise les initiatives et donc des évolutions progressives de l’Education nationale dans son ensemble. Et c’est aussi une caractéristique de la démocratie dans une société moderne ; or, comme nous l’avons dit au chapitre 1, l’Ecole doit être exemplaire à cet égard.
La responsabilité doit s’exercer d’abord au niveau local, celui de l’école ou de l’établissement scolaire. C’est une condition essentielle pour la lisibilité du système par les familles. Une autre condition de lisibilité est qu’à chaque échelon la responsabilité soit incarnée par une personne. C’est d’ailleurs, en tout domaine, une demande forte de nos contemporains. La répartition des responsabilités dans un service public suppose des mesures à prendre. Nous en proposons cinq : les quatre premières s’appliquent à chaque unité du système (établissement, académie etc.), la dernière est globale :
- une lettre de mission pour le responsable,
- une garantie donnée à l’unité de recevoir les moyens nécessaires pour remplir les objectifs qui lui sont fixés,
- une appréciation de ses résultats basée sur des indicateurs objectifs,
- une évaluation périodique de l’unité et de son responsable,
- l’existence d’un "gardien de l’autonomie" jouant un rôle de "vigie" pour l’ensemble de l’Education nationale et pouvant se saisir ou être saisi de toute entorse aux règles de déconcentration qui découlent du principe de responsabilité répartie.

Un travail collectif
L’incarnation de la responsabilité par une personne, nécessaire à la lisibilité, peut cependant se heurter à l’exigence de continuité. Que se passe-t-il lorsque cette personne change ?
Dans une école primaire, par exemple, le responsable des apprentissages d’un enfant est bien sûr d’abord le maître de sa classe ; mais la continuité dans le temps oblige à penser sur une période plus longue qu’une année ; on pourrait renvoyer sur le directeur de l’école, mais il n’est pas vraiment un responsable, en droit en tout cas, puisqu’il n’a pas d’autorité hiérarchique sur ses collègues.
Dans un établissement secondaire, qui est responsable de l’ensemble des apprentissages d’un élève, puisqu’il existe autant de professeur que de disciplines ? Il y a là un facteur d’inégalité, selon que les familles sont ou non capables d’assurer la synthèse. On peut certes renvoyer sur le chef d’établissement, mais les élèves sont trop nombreux pour qu’il puisse exercer cette responsabilité dans tous les cas ; quant au professeur principal, il n’est investi d’aucune autorité. La seule solution est qu’il existe, à tous les niveaux, un travail collectif des personnes responsables des divers aspects d’une même action : les enseignants d’une même classe, d’une même école, d’un même établissement, parce que le service est nécessairement rendu de manière collective et que la complexité de l’acte éducatif ne s’accommode pas d’un éclatement taylorien des t‰ches ; mais le travail collectif est aussi nécessaire aux autres niveaux, par exemple pour les inspecteurs d’académie d’une même académie, ou les recteurs de toutes les académies, ou les directeurs du ministèreÉ Il conditionne une responsabilité et une évolution cohérentes. Et, ici encore, il est une caractéristique de la société à construire.
L’exigence de travail collectif résulte du fait que la responsabilité des personnels n’est pas seulement de nature individuelle ; chacun participe aussi à une responsabilité collective. Par exemple, un enseignant du premier degré a une responsabilité vis-à-vis des élèves de la classe qui lui est confiée, mais il a aussi une responsabilité partagée vis-à-vis de l’ensemble des élèves d’un cycle et de l’ensemble des élèves de l’école où il travaille. Un professeur d’anglais, dans un établissement secondaire, est responsable de l’enseignement de l’anglais dans les classes qu’il a en charge, mais il est aussi co-responsable de l’éducation globale de ses élèves et, d’une autre manière, de tous ceux de l’établissement. L’inspecteur d’académie d’un département a la responsabilité de ce département, mais le titre même qu’il porte manifeste qu’il doit participer à la responsabilité de l’académie où il se trouve. De même qu’un directeur du ministère, à la fois, exerce une responsabilité thématique et partage une responsabilité globale.
Les deux dimensions de la responsabilité, individuelle et collective, ne sont pas indépendantes : la seconde englobe la première ; on peut dire que la première est subordonnée à la seconde. Pour les enseignants, c’est une traduction du fait qu’au centre du système doit se trouver l’élève, dans sa globalité et dans la durée.

Un décloisonnement entre le primaire et le secondaire
La continuité à laquelle aspirent les familles, et dont nous venons de parler, ne s’arrête pas aux frontières d’une école, d’un collège ou d’un lycée. En particulier, la prolongation de la scolarité fait aujourd’hui de l’enseignement primaire et de l’enseignement secondaire des moments successifs de la scolarité de tous les élèves. Or, ces deux niveaux sont, sur le plan administratif, organisés de manière fort différente, comme si l’histoire s’était arrêtée depuis cinquante ans. Il faut donc prendre en compte dans l’organisation l’allongement de la scolarité et décloisonner les deux degrés d’enseignement. C’est ce qui a été fait, jusqu’à un certain point, en rapprochant les niveaux de recrutement des enseignants et ce qui vient d’être réalisé pour les directions de l’administration centrale ; il reste à poursuivre à d’autres échelons, notamment pour celui de l’académie.

Une respiration dans un cadre normé
Mais l’injonction de prendre des responsabilités, fréquente de nos jours, est souvent contredite par le refus d’accorder l’autonomie de décision nécessaire pour les assumer : pour parler comme certains psychologues, on est dans une situation d’injonction paradoxale ("double bind"). Or, la question n’est pas simple parce que l’exigence d’équité empêche de tout déléguer à l’échelon local. La répartition de la responsabilité est limitée par l’existence de normes et on doit se demander jusqu’à quel point celles-ci peuvent être différenciées. Par exemple, la répartition des moyens aux établissements doit-elle être faite "à la calculette", ou sur projetÉ ou à la tête du client ? On a longtemps conçu l’équité comme exigeant des règles générales s’appliquant à tous et partout en tout domaine : mêmes programmes, mêmes horaires, mêmes moyens, personnels interchangeablesÉ On a ensuite constaté que cette uniformité n’assurait pas l’équité, tout en rendant difficiles les adaptations et même l’atteinte d’objectifs identiques pour des populations diverses. Pour autant, une différenciation tous azimuts aboutit à un système difficile à contrôler et, à cause de cela, comportant un grand risque d’inéquité et de non continuité du service. Notre opinion est que la différenciation peut porter sur une partie restreinte des élèves, des personnels, des moyensÉ à condition que cette partie soit signifiante. On peut alors énoncer un principe de "respiration" applicable à divers domaines : - pour la plus grande part du domaine considéré, des normes générales, s’imposant à tous et donnant des garanties à chacun ; - pour une petite part, une souplesse, un traitement qualitatif, au cas par cas, concerté, permettant une différenciation, une adaptation, une innovation. On peut parler d’un principe "90-10 %", ou "un cheval - une alouette"É mais cÕest l’alouette qui donne son goût au p‰té si la cuisine est bien faite !

Une régulation continue
L’Etat doit garantir l’équité, et la responsabilité locale ne se conçoit donc pas sans un pilotage qu’il organise. Cependant un pilotage qui serait uniquement fait de décisions descendantes, ou qui se ferait uniquement par fixation d’objectifs puis constat de résultats, ne serait pas efficace : c’est ce qu’ont compris beaucoup de grandes organisations et c’est encore plus vrai pour l’Education nationale étant donné ses spécificités ; en particulier, il ne serait pas acceptable d’attendre quelques années pour corriger un dysfonctionnement grave au détriment des élèves. Une régulation continue est donc nécessaire : régulation de l’activité des personnels au niveau des établissements, des établissements par les académies, des académies par le niveau national. Elle doit aussi contribuer à créer du sens et à diminuer les tensions dont nous avons parlé au chapitre 1. Le pilotage n’est donc pas seulement décision mais aussi régulation. Pour sortir de la "bureaucratie" qui se nourrit de la non connaissance des situations particulières, la régulation doit avoir un caractère de proximité : elle est accompagnement. Un responsable ne peut donc l’exercer que pour un nombre relativement réduit d’unités ou de personnes.

Les composantes de la régulation
Pour nous, la régulation est faite de sept composantes : - l’impulsion dont l’objectif est l’intégration des objectifs par les acteurs ; - l’animation dont l’objectif est de provoquer l’échange entre les acteurs sur leurs pratiques et la confrontation d’expériences, pour enrichir leurs démarches ; - le suivi dont l’objectif est la connaissance et la reconnaissance par le régulateur des actions menées, des difficultés rencontrées, des solutions adoptées ; - le conseil qui provoque les ajustements nécessaires pour garder le cap et qu’une personne extérieure peut donner parce qu’elle a davantage de recul que les acteurs ; - l’évaluation des unités qui mesure la valeur ajoutée produite et, à partir de là, analyse le fonctionnement ; - l’évaluation des personnes qui analyse leur activité au regard de la situation ; - la formation qui a pour objectif d’améliorer les compétences professionnelles des personnels et de leur proposer des outils.

Le pilotage
Ainsi, la décision est préparée par une connaissance de la réalité sur laquelle elle porte et par un dialogue avec ceux qui la mettront en oeuvre ; elle donne du sens à leur travail et recherche leur adhésion ; elle respecte l’autonomie qui leur est reconnue ; son application est favorisée par l’organisation d’échanges entre eux, un suivi et un conseil par les responsables, de manière à pouvoir adapter les décisions ; les unités et les personnes sont évaluées, ce qui conduit en particulier à mettre en place les formations nécessaires. La régulation porte sur les deux dimensions, individuelle et collective, du travail et de la responsabilité. Elle peut à ce titre être exercée par deux personnes ou organismes : par exemple, dans le cas d’un enseignant du second degré, un inspecteur pour l’enseignement en classe et le chef d’établissement pour son activité globale au profit des élèves : c’est en ce sens que l’on peut parler du rôle pédagogique du chef d’établissement ; pour un inspecteur pédagogique régional - ces deux adjectifs caractérisent bien les deux dimensions de sa responsabilité - l’inspection générale pour son travail d’inspection dans sa discipline et le recteur pour sa participation à l’action académique globale, l’évaluation des établissements entre autres. Ces deux dimensions de la régulation ont pu conduire à distinguer deux hiérarchies, l’une pédagogique - professeur, inspecteur régional, inspecteur général - l’autre administrative - professeur, chef d’établissement, inspecteur d’académie, recteur, ministre - et pour certains à considérer que seule la première était importante. Une telle distinction est contraire au fait, souligné plus haut, que les deux dimensions de la responsabilité, individuelle et collective, ne sont pas indépendantes. Elle conduit à l’inefficacité et à des dysfonctionnements, en particulier celui de considérer que la responsabilité de l’enseignant ou de l’inspecteur porte sur sa discipline plutôt que de s’exercer vis-à-vis des élèves.

L’évaluation des personnes
Parmi les composantes de la régulation, le plus sensible est sans doute l’évaluation individuelle. Les questions posées à son propos peuvent être résumées par : pourquoi évaluer ? comment évaluer ? qui évalue ? Pourquoi évaluer ? Il ne s’agit pas seulement, comme on le dit souvent, de rendre des comptes sur son action, ce que ne peut certes refuser aucun fonctionnaire, surtout lorsqu’il dispose d’une large autonomie comme cela doit être le cas en particulier pour les enseignants ; mais, de manière plus positive, l’évaluation vise l’amélioration du service rendu par le système éducatif. On peut alors distinguer quatre buts :
1. Impulser des progrès et donc participer à l’épanouissement de la personne évaluée.
2. Favoriser l’évolution des fonctions qu’elle exerce.
3. Contribuer à une évaluation collective de l’unité à laquelle appartient la personne.
4. Conduire le cas échéant à une promotion ou à une sanction.
Comment évaluer ? Pour améliorer le fonctionnement du système éducatif, les trois premiers buts sont plus importants que le dernierÉ qui pourtant est plus souvent associé à l’évaluation. Ils relèvent de l’évaluation "formative" et exigent une participation de la personne évaluée. Le moment essentiel de l’évaluation consiste donc en un entretien. Il permet aussi à l’institution d’entendre ses personnels, de bénéficier de leur expérience et à ces derniers de satisfaire le besoin qu’ils ont souvent de s’exprimer : d’après l’un de nos interlocuteurs, c’est pour eux "une condition de santé" et l’existence de l’entretien éviterait des difficultés en ce domaine. La conclusion sera un document écrit, établi de manière contradictoire, relatant le contenu de l’entretien et se référant aux buts cités plus haut.
Les buts 1 et 2 concernent tous les personnels mais ils sont particulièrement importants pour ceux qui sortent de l’ordinaire soit par leur compétence et leur engagement dans tel ou tel domaine, soit par les difficultés qu’ils rencontrent et l’aide dont ils ont donc besoin. Le but 3 invite à lier l’évaluation des personnes à l’évaluation collective de l’unité à laquelle ils appartiennent. Pour rendre l’évaluation efficace et objective, des critères et des outils doivent être mis au point au plan national ; l’inspection générale devrait en être chargée. Dans tous les cas, une procédure d’appel sera prévue.
Qui peut évaluer ? La réponse à cette question dépend bien entendu du type de personnel considéré. Nous la préciserons dans les chapitres qui suivent. Pour les enseignants par exemple, les deux dimensions de la régulation conduisent naturellement à ce qu’il existe deux évaluateurs : un inspecteur et le chef d’établissement. L’évaluation résulte ainsi de deux points de vue ; il est d’ailleurs toujours préférable qu’elle ne se trouve pas entre les mains d’une seule personne. Aussi, dans toute la mesure du possible, recommanderons-nous des regards croisés pour l’évaluation de tous les personnels, avec un point de vue proche de la personne évaluée et un autre bénéficiant d’une certaine distance.

Un diagnostic
Si on se réfère aux principes précédents, on peut dire que la responsabilisation et le travail collectif restent insuffisants malgré d’incontestables progrès ces dernières années. L’idée de "respiration" a inspiré diverses mesures dans les dernières décennies, comme par exemple les "10 %" de M. Fontanet et les Zones d’Education prioritaires ; elle demeure pourtant marginale et il convient de la clarifier et de l’envisager plus systématiquement. On peut penser que les difficultés viennent d’un accompagnement insuffisant de décisions d’organisation qui ne sont pas conformes aux mentalités traditionnelles, comme par exemple les cycles à l’école primaire ou le projet d’établissement. Il y a eu sur ces points une incompréhension entre les enseignants et la hiérarchie administrative, due en partie à la tentation de cette dernière de gommer la dimension individuelle et disciplinaire de la responsabilité des enseignants : cela aura pu être évité par une régulation continue. Mais la régulation nous apparaît particulièrement déficiente à tous les niveaux ; c’est d’ailleurs ce que soulignent de nombreux rapports d’inspection générale. On en reste trop souvent à des ordres ou des incantations dont la réalisation est laissée à la bonne volonté de personnes qui se considèrent comme totalement libres de les appliquer ou qui attendent qu’une nouvelle priorité chasse la dernière en date. Une des raisons est le sous-encadrement général du système, auquel un certain nombre de nos propositions inviteront à remédier. Mais une difficulté de fond tient à la distorsion entre les principes qui précèdent et les deux cultures traditionnelles qui existent dans l’institution : une culture hiérarchique ; une culture individualiste, voire libertaire, avec comme variante une culture autogestionnaire. On peut ajouter qu’une autre difficulté se présente avec la "culture politique" qui ignore la répartition des responsabilités et les contraintes de temps. En fait, les deux cultures, hiérarchique et individualiste, se mélangent dans un appel à un Etat mythique et, en même temps, un refus de décisions politiques considérées comme dictatoriales. Mais elles se renforcent aussi l’une l’autre, l’individualisme étant un moyen de résister à une hiérarchie lointaine et donc faible, la hiérarchie pouvant se donner pour but de combattre l’individualisme. à tous les niveaux, le principe d’action paraît être : pouvoir sur mon territoire (ma classe, mon département, ma discipline, le système éducatif tout entierÉ) et devoir d’obéissance de ceux qui me sont subordonnés ; mais indépendance par rapport à mes supérieurs et à mes collèguesÉ et, à l’occasion, je défendrai d’ailleurs la leur. C’est ce qui par exemple rend délicate toute discussion sur l’évaluation individuelle : chacun l’accepte en principe ou pour les autres, mais les modalités sont toujours critiquées pour sa propre catégorie. Il s’agit bien d’une logique de territoire, de fief, sans autonomie reconnue aux vassaux mais aussi sans véritable contrôle. Elle peut fonctionner lorsque s’est installé un compromis consistant à ne pas trop vérifier que les injonctions sont exécutées, ce qui n’empêche pas de se plaindre qu’elles ne le soient pas. Et tout le monde craint que le compromis soit remis en cause. Mais cette logique de territoire empêche de rendre un service global puisque chacun veut être maître chez lui et donc indépendant de toute demande extérieure ; elle n’assure pas l’équité parce qu’à chaque niveau, les territoires entrent en concurrence et que cette concurrence n’est pas régulée autrement que par des rapports, sinon de force, au moins d’influence ; elle est un frein au changement qui nécessite de convaincre à tous les niveaux alors qu’une structure hiérarchique n’est pas organisée pour cela ; et ceci d’autant plus qu’elle crée les tensions signalées au chapitre 1, et donc des attitudes défensives. Pour sortir de cette impasse, certains peuvent imaginer de faire disparaître, ou d’affaiblir considérablement, tout pouvoir venant de la hiérarchie, surtout intermédiaire, en donnant un pouvoir local soit aux usagers - le libéralisme - soit aux personnels - l’autogestion - soit encore en associant les deux. Mais il ne s’agit que d’une autre forme de logique de territoire et on n’assurera pas ainsi l’équité ni la continuité du service, voire même un quelconque service dans le second cas. La solution symétrique, un pur renforcement de la hiérarchie, n’a aucune chance de se mettre en place et serait de toute manière inefficace.
Nous proposons une autre solution à travers nos principes de fonctionnement. Une responsabilité répartie et un mode de travail collectif sont nécessaires pour rendre un service. La responsabilité peut s’exercer de manière contrôlée gr‰ce au principe de respiration. Mais un pilotage est nécessaire pour assurer un service public ; il se concilie avec la répartition de la responsabilité gr‰ce à une régulation continue. Ce sont ces principes que nous déclinerons dans les chapitres qui suivent, en examinant des points qui nous paraissaient importants, sans chercher à être exhaustifs. Nous avons en particulier tenu compte de l’existence d’autres rapports portant sur des questions connexes et qui ont été demandés récemment par les Ministres. Nous nous sommes limités à l’enseignement public et au domaine incombant à l’Etat, sans aborder le cas de l’enseignement privé ni la responsabilité des collectivités locales.
Nous traiterons d’abord du niveau local (chapitre 3 pour l’enseignement du premier degré, chapitre 4 pour les établissements scolaires) : nous lui appliquerons aussi le principe de décloisonnement entre le primaire et le secondaire. Ce principe se retrouvera dans l’organisation du niveau académique, au chapitre 5. C’est également dans ce dernier chapitre que nous aborderons le niveau national, sous l’angle de la régulation de l’action des académies. Groupement d’établissements : organisme de formation continue de l’Education nationale, voir chapitre 4.

Voir Etude sociologique sur l’évaluation et la notation des professionnels de l’Education, Dossiers d’Education et Formations, no 73, 1996 et Evaluation et notation des personnels enseignants du premier degré, rapport de l’IGEN, 1995. L’évaluation des personnels a été le sujet d’une université d’automne à Bordeaux en octobre 1997, qui a montré une attente en ce domaine et a fait diverses suggestions intéressantes qui pourraient être expérimentées. Voir aussi, plus généralement, L’évaluation individuelle dans la fonction publique, Cahiers de la fonction publique, Berger-Levrault, 1992. Le rapport de R. Fauroux, Pour l’école, Calmann-Lévy, 1996, qui est plus général, a fait des propositions "pour un management du système éducatif" (troisième partie, chapitre 1).