Jean-Marc Gebler - Catherine Moisan - Paul Ricaud-Dussarget - Jacky Simon Février 1998

Chapitre 3 - L’enseignement du premier degré : pour une nouvelle organisation

L’enseignement du premier degré se caractérise par la proximité de l’école maternelle ou élémentaire par rapport aux familles, et donc la multiplicité et la dispersion géographique des lieux où le service est rendu : il existe plus de 53 000 écoles publiques, et si on ajoute les écoles privées près de 60 000.
Ce chapitre confronte l’organisation du premier degré aux principes définis au chapitre 2, et en particulier ceux de travail collectif, de responsabilité répartie, de régulation continue et de décloisonnement entre les enseignements primaire et secondaire.

Ce qu’il faut maintenir
La proximité avec les familles
L’école est l’unité du système la plus proche des familles. Il faut préserver cette relation de proximité, en particulier dans les zones défavorisées où les liens sont plus difficiles à établir et ne pas la remplacer par la relation avec un échelon plus lointain, sans signification pour les parents "de base".
É et avec les communes
Les liens entre la commune et ses écoles sont différents de ceux des conseils généraux et régionaux avec les collèges et les lycées. En raison de l’histoire, ils sont beaucoup plus riches et complexes, fortement symboliques et, dans la majorité des cas, ils donnent satisfaction. Tout bouleversement dans ce domaine présente un risque politique. De plus, il existe une proximité et une rapidité dans l’achat du matériel ou le paiement des travaux d’entretien, qu’il ne faudrait pas compliquer ni ralentir par un circuit des crédits communaux passant par une instance éloignée de l’école.

Le rôle des équipes de circonscription
L’accompagnement des enseignants, en particulier débutants, par l’équipe de circonscription (inspecteur et conseillers pédagogiques) constitue une richesse du premier degré, qui manque cruellement dans le second degré.

Ce qui doit évoluer
Un travail pédagogique encore trop peu collectif
Dans les dernières années ont été mis en place les projets d’école, les conseils de maîtres, les conseils de cycle, pour favoriser des échanges entre les maîtres ; en outre, des interventions d’autres enseignants que le titulaire de la classe peuvent permettre une utilisation optimale des compétences variées existant dans une équipe ; les réseaux d’aide contribuent à une meilleure réussite des élèves en difficulté dans la mesure où est bien assurée une liaison avec le travail de la classe. Cependant, le travail collectif perd son sens dans les très petites écoles. Or, malgré une importante baisse de leur nombre dans les trente dernières années, il existe encore 12 000 écoles élémentaires à une ou deux classes, soit plus du tiers des écoles, regroupant environ 10% des élèves. Dans les écoles de taille moyenne, un premier niveau de travail collectif est davantage possible, mais les échanges restent insuffisants, en particulier entre maîtres d’un même cycle. La liaison entre école maternelle et école élémentaire laisse souvent à désirer. Situer les apprentissages des élèves et éviter les dérives dues à un environnement défavorable demande aussi de travailler sur un secteur géographique suffisamment large. Tout cela explique en partie que la politique des cycles n’ait pas donné tous les résultats attendus : des difficultés demeurent à la sortie de l’école primaire pour un trop grand nombre d’enfants, comme le montrent les évaluations annuelles à l’entrée au collège et les observations de l’inspection générale.

Un équipement inégal
Malgré les efforts faits par les communes, les petites écoles sont le plus souvent sous-équipées en matériel informatique et audiovisuel comme en matière de documentation (Bibliothèques Centres Documentaires).

Des difficultés pour assurer une responsabilité
Dans le premier degré, le dernier échelon auquel est officiellement reconnu une véritable responsabilité est le département. Le manque d’autonomie des écoles peut expliquer en particulier que les conseils d’école aient de la peine à trouver leur rôle. Il en est ainsi notamment pour la délégation des crédits de l’Education nationale : aucun échelon de proximité n’a d’autonomie budgétaire. L’ordonnancement est donc très éloigné de l’utilisation réelle des crédits et cela non plus ne favorise pas une action collective responsable. Certes, la grande majorité des crédits qui font vivre les écoles viennent des communes, et on pourrait par conséquent considérer ce problème comme négligeable. Cependant, lorsqu’il existe un véritable projet (une grosse école ou un ensemble d’écoles comme dans les Zones d’Education Prioritaires) avec des financements parfois multiples, on voit de plus en plus apparaître des associations qui comblent le vide entre l’échelon départemental et celui où se situe le projet. Cette situation présente des risques de gestion de fait et un danger de substitution de responsabilité.

Des relations à développer avec l’environnement local
De multiples initiatives récentes - aménagement des rythmes de vie des enfants, intervenants extérieurs pendant le temps scolaire, développement des activités péri-éducatives, emplois-jeunesÉ - conduisent à définir un "temps éducatif" plus large que les stricts horaires scolaires. L’école doit bien sûr être au centre de ces activités. Les maires, principaux organisateurs de tout ce qui se situe en dehors du temps scolaire, lui demandent de jouer un rôle de garant de la qualité éducative des activités. Certains des interlocuteurs que nous avons rencontrés pensent même qu’il convient que l’école devienne le pilote de l’ensemble du projet éducatif, et donc un intervenant de référence dans le développement local, notamment pour le domaine culturel.

Un cloisonnement avec l’enseignement du second degré
Les relations entre écoles et collèges sont insuffisantes, alors que les familles attendent un service continu et que le choc de l’entrée en sixième est facteur d’échec scolaire. C’est que la barrière entre les deux "cultures" est encore très étanche ; les accusations réciproques et l’ignorance mutuelle sont plus fréquentes que les collaborations réussies. Mais l’organisation ne facilite pas ces relations. D’abord, les circonscriptions des inspecteurs de l’Education Nationale (IEN) peuvent être à cheval sur les secteurs de recrutement des collèges, de sorte que le principal d’un collège n’a pas d’interlocuteur clair dans le premier degré. En outre, l’enseignement primaire est le "territoire réservé" des inspecteurs d’académie (et même parfois de l’IEN adjoint à l’inspecteur d’académie) ; les recteurs ne s’en occupent quasiment pas : il n’existe donc pas de politique pédagogique d’ensemble de l’académie, ni d’ailleurs de cohérence de gestion entre les départements.

Un accompagnement de l’action des enseignants pas assez continu
Le premier niveau de régulation est la circonscription dirigée par un IEN : en effet, les directeurs d’école n’ont aucune prérogative en ce domaine. Or un IEN a la responsabilité de 300 enseignants en moyenne, qui en milieu rural peuvent travailler dans plus de 70 écoles. Ces nombres sont trop élevés pour permettre, non pas un pilotage de nature hiérarchique, mais une régulation qui soit un accompagnement continu et se traduise par de véritables échanges entre les enseignants et leur responsable. Cette insuffisance est une seconde explication des difficultés signalées plus haut dans l’application des politiques définies au cours des dernières années et de la faiblesse des résultats de certains enfants. Certes, les enseignants du premier degré sont évalués plus fréquemment que ceux du second degré, ce qui constitue une richesse du dispositif actuel. Mais la gestion de leur carrière (mutations, avancements) reste en général très bureaucratique malgré sa déconcentration.

Une organisation possible
Nos propositions sont les suivantes : - réunir les écoles trop petites pour permettre le travail collectif des maîtres ; - créer des établissements du premier degré pour favoriser travail collectif, responsabilité, régulation continue et décloisonnement avec l’enseignement du second degré ; - leur demander d’assumer une responsabilité locale, de manière à réaliser un équilibre entre commune et école dans un "espace éducatif" ; - redéfinir en conséquence le rôle de régulation des inspecteurs de l’Education Nationale.

Réunir les écoles trop petites
L’école est l’unité pédagogique de base, avec un directeur et un conseil des maîtres. Pour sortir tous les enseignants de l’isolement et permettre dans tous les cas un travail collectif, il est d’abord nécessaire de réunir les petites écoles, de manière à ce qu’une école n’ait jamais moins de trois classes (une par cycle), et si possible un peu plus. Il ne s’agit pas nécessairement d’une réunion physique, mais de ce que l’on nomme un RPI (regroupement pédagogique intercommunal). Cependant, notre proposition vise à donner à ces RPI le statut d’écoles (intercommunales), ce qui n’est pas le cas aujourd’hui. Ces regroupements ne peuvent bien entendu être réalisés que par des négociations avec les communes.

Créer des établissements du premier degré
Le regroupement des petites écoles n’assure qu’un premier niveau de travail pédagogique collectif. Pour aller au-delà et aussi pour permettre une régulation de proximité, nous proposons de mettre en place un établissement comprenant un certain nombre d’écoles. Cet établissement peut être de taille variable : une école urbaine lorsqu’elle atteint une quinzaine de classes, le groupement d’une école maternelle et d’une école élémentaire proches, au plus une dizaine d’écoles à trois classes en milieu rural, par exemple. Une taille de quinze à trente classes semble permettre la masse critique nécessaire à un travail collectif efficace et à une première régulation du travail des maîtres. Dans cette hypothèse, les écoles composantes et leurs directeurs conservent toute la fonction de contact avec les parents de leurs élèves. Elles sont aussi le lieu d’échange quotidien entre les enseignants.
L’établissement assure d’autres fonctions : elles seront davantage explorées au chapitre suivant, mais nous en donnons ici un aperçu.
La première fonction est pédagogique. L’établissement se dote d’un projet et il fait l’objet d’une évaluation périodique ; il s’attache donc à la continuité et au suivi des apprentissages des élèves. Il organise le travail collectif des enseignants, en particulier à travers les conseils de cycle et par la mise en commun des compétences différenciées des personnels ; il peut être un lieu de formation. Les Instituteurs Maîtres Formateurs (IMF) et les réseaux d’aide lui sont rattachés. Il organise les remplacements de courte durée, même s’il paraît préférable que les moyens dits de ZIL ("zone dÕintervention limitée") restent utilisables à l’échelle de la circonscription.
L’établissement exerce aussi des fonctions de nature administrative ; il reprend la plupart de celles dont sont aujourd’hui chargés les directeurs d’école au détriment de leur disponibilité pour les élèves et leurs parents. C’est en son sein que se prépare la répartition des emplois entre les écoles qu’il rassemble. à terme, on pourra envisager que les emplois lui soient attribués et qu’il soit le lieu de nomination des personnels ; il déterminera alors leur affectation aux écoles composantes.
Il permet aussi le partage de ressources documentaires et d’équipements. Il peut assurer la gestion de moyens financiers si les communes concernées acceptent d’alimenter un budget avec une partie des sommes qu’elles consacrent à leurs écoles, tout en préservant un financement direct des écoles par les communes pour les dépenses courantes (système de régie) : la meilleure solution serait donc que se mette en place un ƒtablissement Public Local d’Enseignement (EPLE), avec une autonomie budgétaire. Cette solution permettrait aussi d’éviter des problèmes administratifs comme on en a encore connu récemment à propos des emplois-jeunes, à cause de l’absence de personnalité juridique des écoles.
Une autre fonction porte sur les relations avec l’environnement socioculturel dans le cadre d’un projet éducatif local (voir ci-dessous) et avec l’enseignement du second degré. Pour le permettre, le territoire de regroupement sera aligné sur un secteur de collège : pour un petit collège (moins de 350 élèves), un établissement du premier degré sur le même secteur ; pour un collège plus gros, deux voire trois établissements du premier degré. Ainsi, le collège et les établissements du premier degré associés formeront une entité cohérente, permettant une concertation permanente ; le principal du collège et les chefs des nouveaux établissements travailleront à la continuité de l’accueil et des apprentissages. L’établissement est une instance de démocratie : il possède un Conseil d’administration ; ce dernier devrait se substituer aux Conseils des écoles composantes. LesÊchefs de ces établissementsÊont donc des responsabilités clairement différentes de celles des directeurs d’école, et analogues à celles que nous prévoyons pour le second degré ; ils constituent un échelon hiérarchique. Ils devront être recrutés par un concours accessible aux professeurs des écoles et prenant en compte l’ensemble des compétences, en particulier d’animation pédagogique, nécessaires pour que soient remplis les divers rôles de l’établissement ; ainsi sera assurée leur légitimité. Exercer les fonctions de conseiller pédagogique ou de maître-formateur devrait être une indication positive. LesÊchefs d’établissement seront assistés d’un secrétariat et largement déchargés de cours, surtout s’ils doivent animer un réseau composé d’écoles distantes les unes des autres. La question se pose cependant de savoir s’il ne vaudrait pas mieux qu’ils continuent à assurer quelques heures d’enseignement, de manière à conserver leurs compétences pédagogiques ; par exemple, ils pourraient assurer des remplacements.

Réaliser un équilibre entre commune et école dans un espace éducatif local
Les chefs d’établissement devront travailler à clarifier et à accentuer le rôle de l’Education nationale dans le "projet éducatif local". En particulier, il appartient à cette nouvelle structure d’établissement de coordonner et d’impulser des activités hors du temps scolaire (études, bibliothèque, etc..). Mais si l’Education nationale prend en charge la totalité de cette responsabilité, les risques de dilution des apprentissages, apparus dans certaines ZEP, sont à craindre. On peut imaginer un équilibre en la matière : la commune étant responsable de toutes les activités péri-éducatives à finalité d’accueil et de loisirs, avec la participation et l’avis de l’établissement du premier degré sur la qualité ; l’école étant responsable de toutes les activités directement liées à sa mission.
Il reste la délicate question de l’accompagnement scolaire. En fait, les endroits où il fonctionne bien ont utilisé comme base la charte de l’accompagnement scolaire (engagement tripartite entre associations, commune, école) où l’école a clairement son mot à dire sur la qualité et l’efficacité des actions menées.

Redéfinir le rôle des inspecteurs de l’Education Nationale
Le travail de l’IEN sera désormais centré sur tout ce qui concerne les personnels, comme c’est normalement le cas pour un corps d’inspection pédagogique : évaluation, animation, suivi, conseil, formation. Certaines de ces t‰ches seront certes assurées désormais au jour le jour au sein des établissements ; mais elles doivent l’être également par des personnes bénéficiant à la fois d’une compétence didactique affirmée, d’une certaine distance et de l’expérience permise par un cadre plus vaste. En particulier, dans un premier temps tout au moins, il convient d’être prudent sur la participation des chefs d’établissement du premier degré à l’évaluation individuelle des enseignants. L’existence des établissements permet en revanche de soulager les inspecteurs de la plus grande partie de leurs t‰ches d’administration et de gestion ; il en restera cependant quelques-unes, pour les remplacements et l’instruction de certains dossiers. Des conseillers pédagogiques demeurent nécessaires auprès des IEN, notamment pour l’animation et le suivi des débutants. Les fonctions des inspecteurs s’exercent actuellement dans le cadre d’une circonscription. Cette liaison entre une mission d’évaluation et une insertion territoriale est une force de l’enseignement du premier degré. Malgré le changement dans les fonctions des IEN et la diminution de leur aspect administratif, nous ne proposons donc pas de modifier cette situation, au moins pour l’instant ; la contrepartie devrait consister à inciter les inspecteurs à une mobilité, pour éviter que le poids des personnes prenne trop d’importance dans l’évaluation et le conseil. En outre, nous recommandons d’appliquer aux IEN le principe du travail collectif : il faut organiser un travail d’équipe, non seulement pour ceux qui dépendent d’un même inspecteur d’académie, mais aussi dans le cadre plus vaste de l’académie et avec les inspecteurs chargés du second degré ; des points d’application sont notamment l’évaluation des établissements, la formation des personnels et le décloisonnement avec le second degré.

Une mise en oeuvre progressive
Les propositions concernant le regroupement des petites écoles et la création des nouveaux établissements du premier degré ne peuvent se faire que par une négociation au cas par cas avec les communes. L’application de nos propositions sera donc nécessairement échelonnée dans le temps. Mais il faut rapidement demander aux autorités académiques d’entamer les négociations, qui ne peuvent réussir qu’à la condition de mettre en évidence que la nouvelle organisation apporte un meilleur service. En particulier, il existe encore actuellement plus de 6000 écoles à classe unique dont 3000 ne font pas partie d’un RPI. Vis-à-vis des municipalités, l’objectif de regroupement des petites écoles n’est évidemment pas compatible avec le moratoire sur les suppressions d’écoles rurales mis en place en 1993 : il faut donc lever cette mesure ; à l’intérieur du système éducatif, les acteurs le souhaitent car ils considèrent le moratoire comme contraire à l’équité et à l’efficacité ; mais cela soulèvera à coup sûr des difficultés politiques du côté des élus locaux. En revanche, les deux types de regroupement proposés peuvent être un vecteur pour favoriser l’intercommunalité si les secteurs de regroupement sont convenablement choisis. Dans nos propositions, c’est la création d’établissements du premier degré qui constitue la plus forte révolution par rapport aux traditions de l’enseignement primaire. Elle risque donc de soulever aussi des difficultés de la part des enseignants et de leurs organisations représentatives : ils y verront une atteinte à leur liberté. Le rôle pédagogique ne devrait pas être fortement contesté, ni le rôle administratif. Une difficulté sera celle de l’aménagement des décharges actuelles des directeurs des écoles regroupées dans les établissements. Surtout, l’existence d’un chef d’établissement occupant une position hiérarchique sera sans doute un point dur, avec en arrière-plan les souvenirs de la lutte contre l’institution des "maîtres-directeurs" en 1987. Y a-t-il eu depuis évolution des esprits, avec le sentiment que le rôle que jouent les directeurs n’est pas reconnu ? Les points de vue sont partagés sur cette question, même s’il n’est pas négligeable que l’apparition du nouveau grade de chef d’établissement puisse offrir aux enseignants un débouché de carrière. Ces réticences nous conduisent à ne pas proposer pour l’instant une intervention des chefs d’établissement dans l’évaluation individuelle, qui serait sans doute rejetée par les personnels. L’inconvénient est de perdre le double regard souhaitable dans toute évaluation. Mais il faudra d’abord que les chefs d’établissement fassent leurs preuves dans le domaine de l’animation pédagogique, et donc apporter beaucoup de soin à leur recrutement et à leur formation, qui en outre conditionnent leur "légitimité". La possibilité d’une gestion de moyens financiers par les établissements sera à discuter avec les communes et les structures intercommunales. La plupart de nos interlocuteurs internes au système éducatif souhaitent qu’on aille bien vers la création d’établissements publics, pour surmonter les difficultés actuelles en matière financière et administrative. Cette solution est la meilleure mais, là où elle n’est pas possible dans l’immédiat, un établissement du premier degré peut cependant être mis en place pour assurer des fonctions pédagogiques. Nous ne proposons pas non plus que les établissements aient immédiatement l’entière responsabilité de l’affectation des postes et des personnels aux écoles qui les composent (voir chapitre 4). Les ouvertures et fermetures de classes dans chaque école demandent en effet une discussion locale difficile : dans un premier temps, l’inspecteur d’académie devrait en conserver la responsabilité, en s’appuyant sur les IEN. C’est aussi de manière progressive que les responsabilités administratives des IEN - sauf la gestion des remplaçants - seront transférées aux nouveaux établissements. Dans la phase transitoire, les inspecteurs auront un rôle important à jouer pour mettre en place les regroupements et accompagner le démarrage des établissements. Une autre raison pour une mise en oeuvre progressive tient aux moyens nécessaires à cette amélioration de l’encadrement.
Les propositions qui précèdent demandent des moyens en personnel pour les postes de direction des nouveaux établissements du premier degré, au nombre d’environ 10 000 (avec compensation partielle par des décharges actuelles), ainsi que les postes de secrétariat. Le recrutement et la formation des chefs d’établissement s’étaleront sur un certain temps. L’agent-comptable d’un établissement qui sera un EPLE pourra être celui du collège voisin, mais cela augmentera sa charge, de sorte qu’il faudra aussi créer des postes. Enfin, les deux types de regroupement exigent des crédits de déplacement sans lesquels ils ne seraient d’aucune efficacité.
Sur le rôle des inspecteurs depuis leur création en 1835, voir la thèse de J. Ferrier, Les inspecteurs de l’enseignement primaire, Université de Bourgogne, 1995. Voir le rapport de l’Inspection générale de l’Education nationale, Le réseau scolaire en milieu rural, 1993.
Le rapport de l’Inspection générale de l’Administration de l’Education nationale intitulé L’allocation de moyens dans le premier degré de l’enseignement scolaire (décembre 1997) propose d’étudier "la mise en place dÕun niveau de gestion intermédiaire entre l’inspection académique et les écoles".. Il s’agit en particulier de la continuité entre école maternelle et école élémentaire. Cela n’empêche pas de conserver la spécificité de l’école maternelle puisque les écoles demeurent. D’ailleurs, cette spécificité repose moins sur l’organisation que sur les compétences pédagogiques des maîtres ; leur formation devrait en tenir compte par une option, une dominante, une adaptation à l’emploi. Sur cette question comme sur d’autres qui concernent l’efficacité de l’école primaire, voir le rapport demandé à J. Ferrier, inspecteur général de l’Education nationale. Les effets du moratoire sur les écoles à classe unique, rapport de l’IGEN, 1996.